Правовое обеспечение избирательного процесса в интересах национальной безопасности

 

Красинский Владислав Вячеславович

 

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ИНТЕРЕСАХ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ


 

Монография


 

МОСКВА 2009

Рецензенты:

 

Дамаскин О.В. – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Шапиев С.М. -  доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

 

Красинский В.В. Правовое обеспечение избирательного процесса в интересах национальной безопасности. Монография. Тамбов: Пролетарский светоч, 2009. 466 с.

ISBN 978-5-88934-419-3
 

Настоящее теоретико-правовое исследование посвящено актуальным проблемам правового регулирования выборов в Российской Федерации и зарубежных странах, обеспечению национальной безопасности в условиях избирательного процесса.

Монография рассчитана на студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, представителей СМИ, политических партий, политтехнологов, сотрудников правоохранительных органов и организаторов выборов.

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ 4

Глава 1. ИНСТИТУТ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ИНТЕРЕСАХ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 14

1.1. Выборы в системе народовластия Российской Федерации 14

1.2. Значение выборов для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 26

1.3. Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в Российской Федерации 84

1.4. Нормативное правовое регулирование выборов в интересах национальной безопасности Российской Федерации 121

Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ПРОЦЕССЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 208

2.1. Компетентные государственные органы и учреждения как субъекты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации 208

2.2. Содержание нормативной правовой основы обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации 235

2.3.  Нормативное правовое регулирование участия  компетентных  государственных органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации 253

2.4. Основные направления совершенствования нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации 331

Глава 3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ПРОЦЕССЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ 367

3.1. Избирательные кампании в зарубежных странах как объект обеспечения национальной безопасности 367

3.2. Международные избирательные стандарты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов 412

3.3. Национальное законодательство зарубежных стран об участии компетентных государственных органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов 438

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 459

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 472

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. 512

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. 513

ПРИЛОЖЕНИЕ 3. 515

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. 516

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. 522


 

ВВЕДЕНИЕ

 

В современных условиях выборы в государственные и муниципальные органы приобретают особую социально-политическую значимость, поскольку они являются важнейшим механизмом воспроизводства и функционирования публичной власти. С учетом значения выборов для политической системы Российской Федерации и всех сфер общественной жизни избирательные кампании могут становиться объектом противоправных посягательств организованных преступных групп, радикально настроенных элементов, иностранных неправительственных организаций и специальных служб, направленных на нанесение ущерба национальной безопасности Российской Федерации.

В первую очередь это связано с несовершенством положений законодательства о выборах, позволяющих избираться представителям преступных групп, использовать административный ресурс, осуществлять подкуп избирателей, фальсифицировать итоги голосования и результаты выборов, оказывать целенаправленное воздействие на избирательный процесс со стороны иностранных государств,  международных и иностранных неправительственных организаций.

Серьезные опасения вызывают попытки использования отдельными участниками избирательного процесса средств массовой информации, а также информационной сети «Интернет» для инспирирования сепаратистских настроений, межнациональных, религиозных, социальных обострений, осуществления массовых беспорядков, дискредитации политических конкурентов по признаку их национальной, религиозной, языковой, социальной принадлежности.

Угрозами национальной безопасности становятся незаконное финансирование выборов и коррупция выборных должностных лиц и депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, которые под воздействием различных российских и зарубежных структур, осуществлявших скрытое финансирование их предвыборных кампаний, принимают решения, наносящие ущерб интересам национальной безопасности России.

Все эти негативные явления подрывают доверие населения к избирательному процессу и формируемым представительным органам власти, что сказывается на стабильности политической системы и состоянии  национальной безопасности Российской Федерации.

В целях разрешения указанных проблем обеспечения национальной безопасности в условиях организации и проведения выборов были приняты новые редакции Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», действие которых еще не стало предметом детального научного изучения.

Данное обстоятельство предопределяет повышенный интерес к правовому обеспечению избирательного процесса в интересах национальной безопасности Российской Федерации.

Проведенные в последние годы избирательные кампании дали возможность исследовать содержание норм избирательного права и практику их применения в интересах обеспечения национальной безопасности. В научной и общественно-политической литературе появились публикации Н.А. Алексеева, И.Б. Борисова, В.И.  Бутаева, С.В. Вавилова, А.А. Вешнякова, В.П. Волкова, О.В. Дамаскина, В.П. Заботина, С.Д. Князева, В.Е. Чурова, С.М. Шапиева, в которых проанализированы преступные посягательства в сфере выборов, предложены организационно-правовые меры по совершенствованию формирования системы органов власти в процессе организации и проведения выборов в интересах укрепления российской государственности, изучены проблемы осуществления международного (иностранного) наблюдения за выборами, показано значение законности и легитимности избирательного процесса для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, обоснована необходимость совместной деятельности правоохранительных органов и избирательных комиссий. Однако работы указанных авторов лишь частично затрагивают проблематику, связанную с темой данного исследования, в то время как вопросы, касающиеся обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов и правовой основы такой деятельности, требуют более основательной научной разработки.

Особую ценность для научного исследования избирательного процесса с позиций законности и обеспечения безопасности государственного строительства в Российской Федерации представляет научно-практическое пособие В.П. Волкова, О.В. Дамаскина, С.М. Шапиева «Некоторые проблемы и пути их решения для обеспечения законности избирательного процесса в Российской Федерации». Теоретическая и практическая значимость данной работы заключается в системном подходе к исследованию роли избирательных комиссий и правоохранительных органов в обеспечении законности в избирательном процессе, рассмотрении механизма судебной защиты избирательных прав граждан при организации и проведении выборов, участия общественности и международных наблюдателей в контроле законности избирательного процесса. Вместе с тем, специализация на проблеме законности избирательного процесса не позволила авторам в достаточной степени раскрыть аспекты обеспечения национальной безопасности при формировании органов публичной власти путем выборов.

Принятие Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, продолжающееся реформирование избирательной системы, отсутствие комплексных научных разработок в области укрепления российской государственности при формировании органов представительной власти путем выборов, необходимость изучения состояния избирательного процесса в контексте обеспечения законности и национальной безопасности, потребности совершенствования деятельности правоохранительных органов по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации определяют актуальность настоящего теоретико-правового исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением национальной безопасности в процессе формирования органов публичной власти путем выборов.

Предметом  исследования выступает нормативное правовое обеспечение избирательного процесса в интересах национальной безопасности  Российской Федерации.

Целями исследования являются:

- теоретико-правовое изучение выборов в Российской Федерации и зарубежных странах как объекта обеспечения национальной безопасности;

- обоснование и анализ структурных элементов механизма обеспечения национальной безопасности в условиях избирательного процесса в России и зарубежных странах;

- выработка предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования выборов в интересах национальной безопасности России.

Для достижения цели исследования требовалось решить следующие научные задачи:

- раскрыть содержание нормативного правового регулирования организации и проведения выборов в Российской Федерации;

- определить значение выборов для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

- рассмотреть нормативную правовую основу обеспечения национальной безопасности в условиях выборов в Российской Федерации;

- показать нормативное правовое регулирование участия компетентных государственных органов и учреждений в обеспечении  национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации;

- выявить недостатки в нормативном правовом регулировании выборов в Российской Федерации, пробелы и коллизии, затрудняющие правоприменительную деятельность компетентных государственных органов и учреждений в условиях избирательного процесса, внести предложения по их устранению;

- рассмотреть международные избирательные стандарты и национальное законодательство зарубежных стран, регламентирующие  организацию и проведение выборов в интересах национальной безопасности.

Наиболее существенные научные результаты состоят в том, что автором сформулировано понятие и показана цель нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов; выявлены и раскрыты угрозы национальной безопасности, возникающие в процессе организации и проведения выборов; определены функции, задачи и полномочия компетентных государственных органов и учреждений - субъектов обеспечения национальной безопасности в ходе избирательных кампаний; выявлены недостатки правовой базы организации выборов на современном этапе; показаны факторы избирательного законодательства, способствующие развитию коррупции в избирательном процессе; выработаны рекомендации по развитию системы  федеральных и региональных нормативных правовых актов, регулирующих обеспечение национальной безопасности в условиях выборов.

Новизна исследования заключается в том, что автором обоснована взаимосвязь выборов и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в рамках защиты конституционного строя; рассмотрены стадии проникновения криминалитета в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации, показаны новые тенденции участия организованных преступных групп в избирательных кампаниях, проходящих в Российской Федерации; изучена практика использования отдельными иностранными государствами института иностранного (международного) наблюдения за выборами в качестве орудия политической борьбы и вмешательства во внутренние дела суверенных государств в целях формирования управляемой извне системы органов государственной власти и управления; проведен комплексный анализ коллизий и пробелов федерального и регионального законодательства о выборах в Российской Федерации в контексте национальной безопасности; изучена правовая природа нормативных предписаний избирательных комиссий; дана развернутая характеристика современной нормативной правовой базы обеспечения национальной безопасности в условиях выборов в Российской Федерации и зарубежных странах; выдвинуты предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения избирательного процесса в интересах национальной безопасности Российской Федерации; проанализирован зарубежный опыт правового регулирования избирательного процесса в интересах национальной безопасности.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней научно обоснована необходимость обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов; показано состояние нормативного правового регулирования выборов в интересах национальной безопасности Российской Федерации; выявлены проблемы нормотворчества избирательных комиссий; выделена система субъектов, осуществляющих обеспечение национальной безопасности в ходе выборов; проанализированы предметы ведения и полномочия компетентных государственных органов и учреждений по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов; определены факторы, влияющие на качество и эффективность нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации; показаны недостатки законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения, возникающие в связи с обеспечением национальной безопасности в процессе формирования органов публичной власти путем выборов; выявлены теоретические проблемы определения результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что автором путем обобщения практики применения норм избирательного права разработаны предложения по совершенствованию законодательства и подзаконных нормативных правовых актов в интересах национальной безопасности Российской Федерации; обоснована необходимость развития голосования по почте на выборах государственных и муниципальных органов; внесены предложения по закреплению в законодательстве правовых гарантий, обеспечивающих избирательные права граждан при голосовании по почте; выделены направления совершенствования нормотворческой деятельности избирательных комиссий; подготовлены рекомендации о реформировании института иностранного (международного) наблюдения за выборами. Работа представляет интерес и для преподавательской деятельности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования в рамках курсов «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации», «Зарубежное избирательное право».

В ходе теоретической разработки темы исследования автор использовал источники права - Конституцию Российской Федерации, международные избирательные стандарты, федеральное избирательное законодательство, нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, нормативные правовые акты компетентных государственных органов и учреждений, оказывающих содействие избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборов, законодательство субъектов Российской Федерации о выборах, национальное законодательство зарубежных стран.

Положения данной работы также основаны на материалах судопроизводства Конституционного Суда Российской Федерации, материалах судебной практики Верховного Суда Российской Федерации и других судов общей юрисдикции; материалах прокурорско–следственной практики и документах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. При исследовании отдельных проблем правового обеспечения избирательного процесса с позиций национальной безопасности использовались открытые публикации о выборах в отечественных и зарубежных периодических изданиях.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

В первой главе раскрыты роль и место выборов в системе народовластия Российской Федерации, обосновано значение выборов для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, показано правовое регулирование организации и проведения выборов в Российской Федерации, раскрыто содержание нормативного правового регулирования выборов в интересах национальной безопасности Российской Федерации.

Вторая глава посвящена нормативной правовой основе обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации. В главе определены компетентные государственные органы и учреждения, участвующие в обеспечении национальной безопасности в ходе выборов, изучено содержание нормативной правовой основы обеспечения национальной безопасности в условиях выборов,  проанализировано нормативное правовое регулирование участия компетентных государственных органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, выявлены проблемы и обозначены основные направления совершенствования нормативного правового обеспечения национальной безопасности в ходе выборов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В третьей главе проведен анализ  международного и зарубежного опыта нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, в контексте обеспечения национальной безопасности изучены избирательные кампании в зарубежных странах, показаны международные избирательные стандарты обеспечения национальной безопасности в процессе организации  и проведения выборов, рассмотрено национальное законодательство зарубежных стран об участии компетентных государственных органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов.

Приложения включают: варианты определения результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с правилами допуска федеральных списков кандидатов к распределению депутатских мандатов; сведения о привлечении к уголовной ответственности за правонарушения, совершенные при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, а также иных уровней выборов, состоявшихся 2 декабря 2007 года (по информации, поступившей в ЦИК России от избирательных комиссий субъектов Российской Федерации); сведения о количестве возбужденных уголовных дел за преступления, совершенные при подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации, а также иных уровней выборов, состоявшихся 2 марта 2008 года (по информации, поступившей в ЦИК России от избирательных комиссий субъектов Российской Федерации); сведения о привлечении к уголовной и административной ответственности за правонарушения, совершенные при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, состоявшихся 2 декабря 2007 года (по информации, поступившей в ЦИК России от Министерства внутренних дел Российской Федерации); сведения о привлечении к уголовной и административной ответственности за правонарушения, совершенные при подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации, состоявшихся 2 марта 2008 года (по информации, поступившей в ЦИК России от Министерства внутренних дел Российской Федерации).

Глава 1. ИНСТИТУТ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕГО НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ИНТЕРЕСАХ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Выборы в системе народовластия Российской Федерации

 

В соответствии с конституционным законодательством выборы занимают особое место в системе современного народовластия в Российской Федерации. B части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации референдум и свободные выборы провозглашаются как высшее непосредственное выражение власти народа.   

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет выборы в Российской Федерации как форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Нужно отметить, что приведенные конституционно-правовые положения о народовластии пока еще являются декларативной политической программой, а не реальностью. Существующую в России систему публичной власти скорее можно определить как «власть больших денег» с разделением функций формального «народного» представительства и реального политического управления. Реальное политическое управление осуществляется экономической элитой, которую составляют представители крупного частного капитала, финансово-промышленных групп, разбогатевшие на приватизации, спекулятивных экспортно–импортных и финансовых операциях. Эта категория лиц воспринимает государственную власть как эффективное средство продвижения собственных экономических интересов, сохранения и дальнейшего наращивания принадлежащих им богатств. Формальное же «народное» представительство осуществляется зависимыми от них депутатами и выборными должностными лицами, связанными с правящими партийными группировками.  Данная взаимовыгодная зависимость нередко закрепляется куплей-продажей мест в выдвигаемых политическими партиями списках кандидатов.

С учетом этого в современных условиях выборы скорее отражают состояние и потребности социально-экономической системы Российской Федерации, нежели  соответствуют их конституционно-правовой регламентации.

В отечественном избирательном праве под выборами традиционно понимается институт (форма) непосредственного народовластия, посредством которой граждане реализуют свое конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей .

Следует констатировать, что реализация гражданами своих конституционных прав на участие в выборах осуществляется не на должном уровне. Искусственное ускорение развития партийной системы в России усложнило возможности реализации ряда избирательных прав граждан, к числу которых относятся право быть избранным, участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), в наблюдении за проведением выборов, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов. Лишение избирателей, не являющихся членами политических партий, права самовыдвижения кандидатами на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, нарушило равенство политических прав партийных и беспартийных граждан Российской Федерации. Попытка законодателя закрепить гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий,  в статье 37 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не изменила ситуацию, поскольку решение политической партии о включении беспартийных  граждан в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов зависит от позиции руководства данной политической партии и не имеет перспектив обжалования. Вряд ли соответствуют демократическому предназначению выборов правовые нормы действующих законов, не предусматривающие права выдвижения кандидатов избирателями и группами избирателей. Чрезмерные усилия по развитию многопартийности в Российской Федерации привели к тому, что Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» сохранил право направлять своих представителей в качестве наблюдателей за ходом голосования и подсчета голосов только за политическими партиями, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов. Данное решение законодателя представляется ошибочным, поскольку независимое общественное наблюдение за выборами могло бы способствовать защите избирательных прав граждан и демократизации политической системы Российской Федерации.

Но характеристика выборов как формы осуществления непосредственного народовластия не сводится только к избранию народных представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Выборы должны обеспечивать сознательное формулирование народом своей воли, контроль за ее реализацией и возможность прерывать деятельность избранных лиц в том случае, если она не реализуется. Одной из причин обоюдного отчуждения депутатов и их избирателей является отказ от права наказов и отзыва на федеральном уровне. Свободный мандат создал условия для злоупотребления доверием избирателей со стороны депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В существующем виде пропорциональная система ослабляет связь депутатов со своими избирателями в субъектах Российской Федерации. Из-за низкой правовой культуры граждан, неразвитости демократических традиций в российском обществе и в самих политических партиях возникают разнообразные возможности для манипуляций при составлении списков кандидатов со стороны партийных функционеров. При отсутствии механизма отзыва депутатов и выборных лиц различных уровней формулирование народом своей воли и реализация устраивающего его политического курса представляются затруднительными и, как правило, подменяются искусным навязыванием большинству общества решения, фактически принятого той или иной корпоративной политической группой.

Некоторые российские государствоведы определяют выборы через их социально–политическое значение. В частности, как отмечает Ю.А.Веденеев, «выборы - это институт и процесс принятия политико-правовых решений …посредством которого осуществляется публичное политическое воспроизводство самого государства, а именно социальная ротация или перераспределение (перегруппировка или передача) законодательных и правительственных функций и полномочий».

Социальная функция выборов состоит еще и в том, что они являются одним из эффективных инструментов политической самоорганизации граждан.  Массовость, регулярность избирательных кампаний, актуальность обсуждаемых вопросов обусловливают их возможности как каналов косвенного влияния граждан на политический процесс в государстве.

Недооценка социальной составляющей выборов является недопустимой. В качестве примера можно привести ситуацию, когда ангажированность средств массовой информации, отсутствие достойных кандидатов, конструктивных программ политических партий, бесконечные невыполняемые обещания политиков вызывают «усталость» избирателей и отторжение от выборов, что сказывается на снижении явки. Предпринятые федеральным законодателем меры по отмене порога явки на выборах и возможности голосования против всех кандидатов создали иллюзию решения данной проблемы с помощью игнорирования протестных настроений избирателей.

Выборы имеют ярко выраженную властную природу, поскольку они обеспечивают воспроизводство публичной  власти. В  последние годы наметились тенденции превращения выборов в контролируемые каналы прихода к власти, когда при прочих равных условиях приоритет отдается представителям политических партий, обладающим мощным административно–финансовым ресурсом. Возникает монополия на власть крупного партийного объединения, позиционирующего себя как «партия власти». Само использование подобного термина свидетельствует о том, что это партийное объединение не придерживается строго определенных векторов экономического, политического, социального и правового развития государства, а стремится лишь к сохранению государственной власти в своих руках. Таким образом, официально провозглашаются  цели построения гражданского общества и демократической многопартийности, а фактически речь идет об узурпации отдельными партийными группами положения посредника между обществом и властью. В борьбе за доверие народа, за право от его имени осуществлять государственную власть, реальное соперничество отсутствует.

Выборы могут выступать в качестве одного из важнейших способов легитимации государственной власти. Для этого политической партии (кандидату) необходимо получить поддержку большинства избирателей и оправдывать своей деятельностью на выборных постах представление граждан о том, что органы государственной власти и местного самоуправления образованы на справедливой основе. Избрание (переизбрание) депутатов и должностных лиц, которые своей деятельностью покровительствовали организованной преступности, нанесли ущерб экономике, способствовали росту социальной напряженности, дискредитирует государственную власть и разочаровывает население в демократических ценностях. Данный аспект выборов рассматривает М.В. Баглай: «Выборы дают выход накопившемуся у известной части населения недовольству действиями властей, они открывают единственно возможный путь демократического разрешения противоречий в обществе, исключая физическое столкновение людей и путь навязывания большинству мнения меньшинства или отдельных политиков».

В современных условиях низкий уровень жизни значительной части населения России ведет к концентрации усилий людей на своем материальном обеспечении и снижению интереса к общественным и государственным делам. Как справедливо отметил О.В. Дамаскин, «неразвитость правосознания значительной части граждан дает возможность использования выборов для «декоративного» придания легитимного характера формированию органов власти и манипулирования волей избирателей в интересах узкой группы олигархов, национально ориентированных кланов, криминальных структур, что обусловливает потребность адекватного противодействия в правовых рамках избирательного процесса, в интересах национальной безопасности».

В качестве серьезной проблемы российской системы народовластия нужно рассматривать несоответствие отдельных элементов конституционно-правовой регламентации выборов потребностям демократического развития данного института в Российской Федерации.  Так, общественно-полезное стремление укрепить политическую систему Российской Федерации и повысить роль партий в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления на практике осуществляется в ущерб самой идее народовластия, многопартийности и политического плюрализма. Ликвидация избирательных блоков, повышение заградительного барьера на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации до 7%, освобождение от сбора подписей избирателей политических партий, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов на предшествующих выборах, закрепляют в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации доминирующее положение правящих партий, стимулируют не только усиление роли партий в механизме формирования органов власти, но и процессы лоббирования партиями своих корпоративных интересов, сращивание партийного и государственного аппаратов, распространение партийной коррупции. При отсутствии устойчивых взаимосвязей с другими элементами гражданского общества партии становятся самодостаточными изолированными институтами российской политической системы, оторванными от рядовых граждан и реальных потребностей населения. Не вполне продуманная законодательная политика снижает общую положительную направленность правового регулирования избирательного процесса в Российской Федерации и может привести к негативным социально-политическим результатам.

Как показывает практика, исправление допущенных упущений осуществляется лишь после вмешательства главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации. В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. Президент России обозначил основные направления защиты избирательных прав граждан и повышения уровня политической конкуренции в партийной среде с помощью совершенствования законодательства о выборах и политических партиях. В развитие предложений Президента Российской Федерации  в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен ряд законопроектов.

9 февраля 2009 г. был принят Федеральный закон № 3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с отменой избирательного залога при проведении выборов». Предусмотренная законом отмена избирательного залога представляется своевременной мерой, поскольку этот механизм выдвижения способствовал проникновению в органы власти представителей крупного капитала и ставленников финансово-промышленных групп, не обладающих реальной поддержкой избирателей.

12 мая 2009 года глава государства подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации». Суть предложенной Президентом инициативы состоит в том, чтобы партии, которые получили на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации менее 7 процентов, но более 5 процентов голосов избирателей, также могли получить депутатские мандаты. Партии передается один депутатский мандат, если ее федеральный список набрал 6 процентов голосов избирателей, 2 мандата – если до 7 процентов. Мандаты передаются представителям партий до распределения депутатских мандатов между федеральными списками, получившими более 7 процентов голосов избирателей.

Поправки, внесенные Федеральным законом от 3 июня 2009 г. № 108-ФЗ «О  внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления», освобождают политические партии от сбора подписей при условии, что их списки кандидатов допущены к распределению депутатских мандатов в законодательных (представительных) органах государственной власти не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации. Кроме того, предусматривается поэтапное снижение количества подписей избирателей. Так, на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва политическая партия, которая осуществляет сбор подписей избирателей в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов, обязана будет собрать не менее 150 тысяч подписей, а на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации следующих созывов - не менее 120 тысяч.

Проект Федерального Закона № 159484-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» в связи с поэтапным снижением минимальной численности членов политических партий» направлен на упрощение условий создания и деятельности политических партий в Российской Федерации. В соответствии с положениями законопроекта в политической партии должно состоять: 1) до 1 января 2010 года - не менее пятидесяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов; в остальных же региональных отделениях численность каждого из них не менее двухсот пятидесяти; 2) с 1 января 2010 года и до 1 января 2012 года - не менее сорока пяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот пятидесяти членов; в других региональных отделениях численность каждого из них не менее двухсот членов; 3) с 1 января 2012 года - не менее сорока тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации она должна иметь региональные отделения численностью не менее четырехсот членов; в остальных региональных отделениях численность каждого из них не менее ста пятидесяти членов. В целях повышения уровня политической конкуренции в партийной среде законопроект определяет, что уставом политической партии должна предусматриваться ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений.

Предложенные Президентом Российской Федерации инициативы являются шагом вперед в направлении демократизации выборов и совершенствования конституционно-правового регулирования избирательного процесса в Российской Федерации.

Характеристика выборов в системе народовластия Российской Федерации может проявляться в стабилизирующей функции. Через выборы обеспечиваются стабильность и порядок в государственной и общественной жизни, если они позволяют гражданам выразить свою волю. По мнению М.В. Баглая, «смысл выборов не в том, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не может быть достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все могли выразить свою волю, а государственная власть – быть созданной и действовать в соответствии с этой волей». Ликвидация порога явки избирателей не позволяет с уверенностью утверждать о подлинном представительном характере формируемых гражданами органов государственной власти и органов местного самоуправления, призванных выражать волю народа.

Выборы тесно связаны с существующей в государстве системой политических партий. Избиратели изучают программы политических партий, борющихся за власть, выбирают преемлемые для себя идеологические платформы и партийных кандидатов, выражающих их взгляды. Особенностью российских выборов является то, что они позволяют оценить главным образом не влияние политических партий и идеологических программ, а популярность отдельных кандидатов. Действующее избирательное законодательство допускает, а существующая электоральная практика в полной мере реализует возможность выдвижения политическими партиями популярных государственных и общественных деятелей во главе партийных списков. Эти лидеры «продвигают» в законодательные органы государственной власти основное количество кандидатов, представленных в партийных списках, а затем без каких-либо юридических последствий отказываются от полученных мандатов.

Наконец, выборы являются опосредованной формой контроля граждан за деятельностью государственных и муниципальных органов. Невзирая на то, что в современных условиях народные представители (депутаты и выборные должностные лица) зачастую весьма далеки от народа и, как правило, выражают интересы тех политических сил и финансово–промышленных групп, которые участвовали в финансировании их избирательных кампаний, именно выборы сегодня оставляют гражданам возможность участия в политической жизни и позволяют косвенно влиять на тех, в чьих руках находится власть. В этом заключается  социально-политическое значение выборов.

Таким образом, теоретическое изучение выборов в системе народовластия, несмотря на его несовершенство в современной России, указывает на многофункциональный характер данного института. Сущность и значение выборов проявляются во множестве аспектов: они являются конституционно-закрепленным институтом (формой) непосредственного народовластия, определяют формирование органов народного представительства, выступают средством активизации населения, устанавливают опосредованную обратную связь между гражданами и депутатами (выборными должностными лицами) в Российской Федерации.

Выборы имеют важное значение для обеспечения стабильности существующей политической системы Российской Федерации, воспроизводства и функционирования институтов власти и, с учетом этого, влияют на обеспечение национальной безопасности.

1.2. Значение выборов для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

 

Прежде чем провести  анализ значения выборов для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, следует определиться с терминологическими категориями «национальная безопасность Российской Федерации» и «безопасность Российской Федерации». В настоящей работе данные термины рассматриваются как тождественные.

Необходимо разделять «обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов», «обеспечение безопасности выборов» и «нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов».

Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов рассматривается в широком и узком смыслах.

В широком смысле обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов представляет собой сложное социально–политическое явление, включающее в себя объекты защиты, источники посягательств, угрозы и способы защиты применительно к организации и проведению выборов.

В узком смысле под обеспечением национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов следует понимать деятельность компетентных государственных органов и учреждений, направленную на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности, гарантий прав и свобод граждан в процессе организации и проведения выборов.

Обеспечение безопасности выборов может быть охарактеризовано как комплекс правовых, организационных, информационных, технических и иных мер, осуществляемых избирательными комиссиями, правоохранительными и иными органами по выявлению, предупреждению и пресечению противоправных действий (бездействия), препятствующих свободному волеизъявлению граждан и реализации избирательных процедур в соответствии с порядком и правилами, установленными избирательным законодательством.

«Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов» является более широким понятием, чем «обеспечение безопасности выборов». Во–первых, национальная безопасность обеспечивается независимо от прохождения избирательного процесса. Во–вторых, обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов преимущественно направлено на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности в рамках всех выборов, проходящих в России, в то время как обеспечение безопасности выборов имеет целью выявление, предупреждение и пресечение конкретных правонарушений в ходе отдельной избирательной кампании. Поэтому в ходе выборов могут осуществляться противоправные действия, затрагивающие безопасность выборов, но не наносящие ущерба национальной безопасности (например, фальсификация выборов главы сельского поселения). В–третьих, обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов помимо собственно обеспечения безопасности выборов включает в себя деятельность во всех сферах государственной и общественной жизни, в которых возможна реализация угроз национальной безопасности (нормативно-правовое, информационно-пропагандистское, финансовое, техническое, организационное, кадровое и другие составляющие обеспечения национальной безопасности).

Применительно к обеспечению безопасности выборов немаловажную роль приобретает вопрос о преступных посягательствах в процессе организации и проведения выборов. Как правило, преступные посягательства в период выборов рассматриваются учеными–юристами в рамках уголовной ответственности за нарушения избирательных прав. Авторы затрагивают в основном составы преступлений, предусмотренных статьями 141, 141.1, 142  и 142.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Подобное сужение сферы преступной деятельности, связанной с выборами, недостаточно оправданно.

Следует подчеркнуть, что преступные посягательства в процессе организации и проведения выборов не сводятся только к воспрепятствованию осуществлению избирательных прав, фальсификации избирательных документов, итогов голосования или нарушению порядка финансирования избирательной кампании. Практика избирательных кампаний показывает, что в условиях выборов выявляются преступления, совершаемые с целью повлиять на явку избирателей, сорвать организацию и проведение выборов, использовать избирательный процесс для  оказания воздействия на принятие решений органами власти, парализовать нормальное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления (террористические акты, массовые беспорядки, насильственный захват или насильственное удержание власти и др.).

Приведенные примеры позволяют обоснованно рассматривать преступные посягательства в процессе организации и проведения выборов как совокупность преступлений, непосредственно относящихся к выборам (данные составы предусмотрены избирательным законодательством и ст.ст. 141, 141.1, 142  и 142.1 Уголовного кодекса Российской Федерации), и преступлений, прямо не предусмотренных избирательным законодательством.

С другой стороны, было бы не совсем корректно отождествлять преступное посягательство в процессе организации и проведения выборов с любым преступлением в период выборов.

Во-первых, указанное посягательство  должно быть прямо закреплено в действующем законодательстве; во-вторых, отличительным признаком подобного деяния является наличие специальной цели–оказания противоправного воздействия на организацию и проведение выборов; в-третьих, должна быть установлена четкая причинно–следственная связь между совершением данного преступления и конкретной избирательной кампанией; в-четвертых, за совершение данного преступного посягательства должно быть предусмотрено применение санкций норм избирательного или смежного законодательства, регулирующего избирательный процесс.

Успешное выявление, предупреждение и пресечение преступных посягательств в процессе организации и проведения выборов напрямую зависит от умелого сочетания и эффективного применения правоохранительными органами комплекса мероприятий по воздействию на правонарушителей – субъектов рассматриваемых преступлений в условиях избирательного процесса.

Деятельность правоохранительных органов по противодействию преступным посягательствам в процессе обеспечения безопасности выборов включает в себя три основных этапа: подготовительный этап (связан с вспомогательной работой, проводимой в предвыборный период), этап организации и проведения выборов (охватывает, как правило, рамки избирательной кампании), и заключительный этап (послевыборный период). Каждому этапу соответствует определенная группа мероприятий.

Мероприятия, осуществляемые правоохранительными органами в предвыборный период, связаны со сбором и анализом информации об общественно-политической обстановке в избирательном округе, на участке; выявлением территориальных образований, где наиболее вероятно осуществление избирательных правонарушений; определением категорий граждан, которые могут быть причастны к преступной деятельности; формированием системы признаков преступной деятельности; построением модели вероятной преступной деятельности; подбором и расстановкой оперативных сил и средств, определением конкретных задач.

Мероприятия, проводимые правоохранительными органами в период выборов, включают проверку выдвигаемых лиц (списков кандидатов) по представлениям избирательных комиссий, изучение деятельности зарегистрированных кандидатов и политических партий на предмет соответствия закону, обеспечение безопасности общественно–политических  и иных  массовых агитационных мероприятий, постоянное осуществление оперативной и профилактической работы, направленной на предупреждение и пресечение преступлений.

Мероприятия, проводимые после окончания выборов, охватывают оперативное сопровождение предварительного расследования и участие в рассмотрении наиболее значимых и актуальных уголовных дел в судах, оценку и подведение итогов  взаимодействия правоохранительных органов с избирательными комиссиями.

Составной частью обеспечения национальной безопасности в условиях выборов является нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов представляет собой создание предусмотренных нормативными актами условий и использование правовых гарантий, необходимых для осуществления деятельности в сфере национальной безопасности, связанной с организацией и проведением выборов.

Нормативное правовое обеспечение национальной безопасности в рассматриваемой сфере предполагает как нормативные правовые акты, которые регулируют сам процесс организации и проведения выборов (т.е. нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в интересах национальной безопасности) – Конституцию, международные нормативные правовые акты, законы и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; так и нормативные правовые акты субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, связанные с регулированием деятельности государства по обеспечению национальной безопасности в условиях выборов (т.е. нормативное правовое регулирование деятельности соответствующих субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов).

Как отмечалось выше, выборы обладают общественной значимостью не только в силу их социально–политического смысла, но и в связи с их значением для обеспечения национальной безопасности.

Согласно Конституции России выборы – одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Для того, чтобы четко представлять сущность основ конституционного строя, в нем необходимо выделить основополагающие принципы, начала, главные устои. Их принято называть основами конституционного строя.

В нормативных правовых актах отсутствует определение конституционного строя (основ), есть лишь упоминания о нем в качестве объекта защиты или посягательства на него. В монографии мы будем исходить из определения конституционного строя как системы социальных, экономических и политико–правовых отношений и институтов, охраняемых конституционно–правовыми актами.

Перечень основ конституционного строя находит свое выражение в главе 1 Конституции Российской Федерации. Можно попытаться сгруппировать их как целостную систему.

Удачной представляется классификация, предложенная Рожковым М.Б.

К первой группе основ конституционного строя он отнес основы организации государственной власти: народовластие (высшим непосредственным выражением которого являются свободные выборы и референдум (статья 3 Конституции); федерализм (статья 5 Конституции); верховенство права (статья 4 Конституции); принцип разделения властей (статья 10 Конституции); государственный суверенитет (статья 4 Конституции).

Вторую группу составляют основы взаимоотношений государства и человека, гражданина, правового статуса человека и гражданина. К ним относятся: признание и утверждение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью; их защита и соблюдение – обязанностью государства (статья 2 Конституции).

Третья группа включает основы организации жизни общества: идеологический и политический плюрализм (статья 13 Конституции); светский характер государства (статья 14 Конституции); свободу экономической деятельности (статья 8 Конституции); многообразие и равноправие различных форм собственности (статья 8 Конституции); социальный характер государства (статья 7 Конституции).

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации «О безопасности» конституционный строй (правильней было бы сказать, основы конституционного строя) является объектом безопасности государства.

Следовательно, выборы как основа конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти также представляют собой объект безопасности государства.

В Концепции национальной безопасности под национальной безопасностью Российской Федерации понималась безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года понятие «национальная безопасность» раскрывается как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Национальные интересы Российской Федерации рассматриваются как совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. Национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются: в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики; в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации; в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

Выборы как способ формирования органов народного представительства, как форма реализации  конституционного права граждан избирать и быть избранными, участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей обеспечивают преемственность и периодичность воспроизводства публичной власти в России. Тем самым проведение выборов выступает гарантом стабильности институтов государственной власти и местного самоуправления и, в конечном счете, влияет на национальную безопасность.

В ряде случаев выборы могут являться средством поддержания общественного согласия и легитимации государственной власти. Выборы как показатель степени доверия к власти и средство политической активизации населения имеют важное значение для обеспечения национальной безопасности. В условиях высокой социальной активности можно своевременно выявлять процессы антиконституционной направленности и  заблаговременно прогнозировать попытки их использования в интересах отдельных лиц, преступных групп, определенных иностранных государств и международных организаций. Период избирательной кампании является оптимальным временем для проведения информационно–аналитической работы, в том числе и в интересах обеспечения национальной безопасности.

Выборы выступают альтернативой силовому сценарию завоевания государственной власти. Как правило, с их помощью мирно разрешаются существующие в обществе противоречия и локализуется недовольство определенной части граждан. Пассивность населения и устойчивое снижение явки избирателей свидетельствуют о кризисе доверия между обществом и властью, что является индикатором отсутствия социальной поддержки проводимого высшими должностными лицами экономического и политического курса.

Снижение политической активности граждан может быть вызвано умышленными действиями радикальных организаций и отдельных лиц  по дестабилизации обстановки и запугиванию избирателей.

В связи с этим большого внимания заслуживает изучение комплекса угроз, возникающих в ходе избирательных кампаний.

В зависимости от источника негативного воздействия угрозы национальной безопасности, возникающие в ходе избирательных кампаний, могут быть дифференцированы как внутренние и внешние.

На сегодняшний день можно условно выделить следующие внутренние угрозы, возникающие в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации:

несовершенство избирательного законодательства, возникновение пробелов и (или) коллизий между федеральным и региональным законодательством о выборах в связи с постоянным изменением федеральной нормативной правовой базы, регулирующей организацию и проведение выборов;

попытки продвижения российскими организованными преступными группами своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления;

противоправные посягательства участников избирательного процесса и иных лиц, направленные на подготовку и совершение террористических и иных экстремистских действий в процессе организации и проведения выборов;

использование избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание;

финансовые злоупотребления в формировании и использовании избирательных фондов; коррумпированность избранных с помощью нелегальных финансовых средств выборных  должностных лиц и депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

подкуп избирателей;

организационная, материальная, финансовая и техническая зависимость избирательных комиссий и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (в том числе правоохранительных органов) от федеральных должностных лиц и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в процессе организации и проведения выборов; злоупотребление и (или) ненадлежащее осуществление властных полномочий госслужащими и должностными лицами, обеспечивающими организацию и проведение выборов.

Внешние угрозы национальной безопасности, возникающие в процессе организации и проведения выборов, включают:

латентные попытки продвижения спецслужбами и организациями некоторых иностранных государств своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации;

стремление ряда иностранных государств оказывать конспиративное целенаправленное информационно-пропагандистское, финансовое, политическое и силовое воздействие на процесс организации и проведения выборов в ущерб интересам национальной безопасности России;

попытки использования  спецслужбами и организациями ряда иностранных государств возможностей избирательного процесса для легального сбора и добывания информации в ущерб интересам национальной безопасности России;

использование отдельными иностранными государствами информационной зависимости России от развитых стран Запада для нанесения ущерба ее национальной безопасности, в том числе в ходе выборов.

В качестве самостоятельной группы угроз национальной безопасности, в рамках которой источники негативного воздействия могут носить как внутренний, так и внешний характер, следует рассматривать угрозы информационной безопасности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы».

Согласно пунктам 3.1 и 3.2 Концепции развития безопасности информации в Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (одобрена Постановлением ЦИК России от 26 декабря 2005 г. № 163/1080-4) следует различать угрозы безопасности информации в ГАС «Выборы», связанные с электронным документооборотом (отказ от авторства электронного документа; отрицание подлинности электронного документа; отказ от факта передачи электронного документа; отказ от факта приема электронного документа; отправка электронного документа от имени другого лица; утверждение о факте передачи электронного документа; утверждение о факте приема электронного документа; модификация (изменение, искажение, уничтожение)  электронного документа; безуликовое внедрение средств скрытого программного воздействия; несанкционированный доступ к средствам электронной цифровой подписи), а также угрозы,  направленные  на  технологические ресурсы  ГАС «Выборы» (несанкционированный доступ к активному сетевому оборудованию подсистем связи и передачи данных (ПСПД) ГАС «Выборы» с целью изменения конфигурационных файлов; нарушение штатного режима функционирования сетевого оборудования ГАС «Выборы» посредством агрессивного потребления его ресурсов; снижение  скорости  функционирования  ГАС  «Выборы»  посредством агрессивного потребления пропускной способности каналов).

Вешняков А.А. (Председатель ЦИК России с 24 марта 1999 г. по 27 марта 2007 г.) выделяет угрозы безопасности информации ГАС «Выборы» и угрозы воздействия на средства ее обработки и передачи. К числу таких угроз он относит: несанкционированный доступ к информационным ресурсам из других локальных вычислительных сетей (ЛВС); нерегламентированные действия системного администратора комплекса средств автоматизации (КСА) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, территориальной избирательной комиссии, влекущие за собой утечку информации в сторонние ЛВС; несанкционированный доступ к активному сетевому оборудованию ЛВС и/или ПСПД; нарушение функционирования: сетевого оборудования и ПСПД в результате агрессивного потребления; ресурсов оборудования или пропускной способности каналов.

Другие специалисты полагают, что угрозы информационной безопасности ГАС «Выборы» могут быть направлены на конституционные права и свободы граждан, а также наносить ущерб информационной инфраструктуре ГАС «Выборы».

В группу угроз, посягающих на конституционные права и свободы граждан, включают: фальсификацию итогов проведения выборов и референдумов; принятие органами государственной власти нормативно-правовых актов, ущемляющих конституционные права и свободы граждан в условиях автоматизированной обработки персональных данных при подготовке и проведении выборов и референдумов; недостаточную разработанность нормативной базы, определяющей порядок реализации существующих правовых норм, регулирующих отношения в сфере информационной безопасности ГАС «Выборы»; создание монополий на формирование, получение и распространение информации в Российской Федерации с использованием телекоммуникационных систем; невыполнение органами государственной власти, организациями и гражданами требований законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере информационной безопасности ГАС «Выборы»; ограничение доступа граждан к открытым государственным информационным ресурсам ГАС «Выборы».

К угрозам информационной инфраструктуре ГАС «Выборы» относят:  компрометацию конфиденциальности, искажение, имитацию и уничтожение информации при несанкционированном доступе; несанкционированное использование технических ресурсов, а также блокирование информации сети (отказ в обслуживании); перехват информации в технических каналах утечки через побочные электромагнитные излучения и наведенные поля, а также через излучения вследствие электроакустических преобразований; радиоперехват информации; несанкционированное декодирование (расшифрование) сообщений, хищение программных или аппаратных ключей и средств криптографической защиты информации; перехват речевой информации техническими средствами из помещений, в том числе с помощью электронных закладных устройств; перехват конфиденциальной информации при передаче подобной информации по каналам связи; внедрение электронных устройств перехвата информации в технические средства обработки, хранения и передачи информации по каналам связи, а также в служебные помещения; хищение или уничтожение носителей информации, разрушение и вывод из строя информационных средств и механизмов их защиты; нарушение адресности и своевременности информационного обмена; противозаконный сбор и использование информации; нарушение технологии обработки информации; внедрение в аппаратные и программные изделия компонентов, реализующих функции, не предусмотренные в документации на эти изделия, применение интеллектуальных разрушающих воздействий - программ-вирусов, программных и аппаратных закладок; разработку и распространение программ, нарушающих нормальное функционирование информационных и телекоммуникационных систем, в том числе систем защиты информации; уничтожение, повреждение, радиоэлектронное подавление или разрушение средств и систем обработки информации, телекоммуникации и связи; уничтожение, повреждение, разрушение или хищение машинных и других носителей информации; навязывание ложной информации в сетях передачи данных, линиях связи и системах массовой информации.

Возникновение угроз национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации обусловлено    внутренними и внешними причинами.

К внутренним причинам относятся: борьба за изменение конституционно-правового статуса отдельных субъектов Российской Федерации; обострение устойчивых межэтнических противоречий и конфессиональных  конфликтов; попытки незаконного передела собственности; рост коррупции и политизация организованной преступности; криминализация общественных отношений; борьба за политическую власть с использованием незаконных методов и средств.

Внешними причинами являются: попытки использования некоторыми государствами процесса глобализации в целях сохранения Российской Федерации как товарно–сырьевого придатка Запада; территориальные притязания ряда иностранных государств к нашей стране;  осуществление ведущими иностранными государствами концепций информационных войн, направленных на нанесение ущерба национальной безопасности Российской Федерации; тайная поддержка из-за рубежа внутренних сепаратистских, националистических и радикалистских сил (в том числе экстремистских общественных организаций) и отдельных кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления; целенаправленная деятельность иностранных спецслужб и организаций, связанная с подбором, изучением и вербовкой в качестве возможных агентов влияния перспективных лидеров политических и общественных организаций России и попытками продвижения этих лиц в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации и ее субъектов.

Росту угроз национальной безопасности способствует ряд факторов. К ним относятся как общие, так и специфические факторы. В группу общих факторов, оказывающих влияние на широкий круг общественных отношений, в том числе прямо не связанных с выборами, входят: политический менталитет, грубые ошибки и просчеты руководства в проведении экономических реформ; отсутствие четко обозначенной государственной идеологии; низкая эффективность информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации; формирование в органах государственной власти различных группировок, корпоративные интересы которых в ряде случаев противоречат интересам национальной безопасности; экономическая и научно–техническая зависимость Российской Федерации от развитых стран Запада; невысокая эффективность правоохранительной деятельности; ослабление режима законности. Специфические факторы роста угроз национальной безопасности присущи непосредственно избирательному процессу в Российской Федерации. Среди них можно выделить: недостаточную координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов по формированию и реализации единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности в условиях выборов; дефицит квалифицированных кадров правоохранительных органов в области обеспечения национальной безопасности в ходе выборов; низкую политическую и правовую культуру организации и проведения выборов.

Своевременный учет указанных факторов, предупреждение и нейтрализация возникающих угроз возможны лишь при условии согласованного функционирования, взаимодействия и сотрудничества всех органов государственной власти, общественных организаций и граждан Российской Федерации в рамках правового пространства. Одной из существенных составляющих избирательного процесса в России, обеспечивающих законность его прохождения, реализацию избирательных прав и оказывающих заметное влияние на непосредственное осуществление гражданами России принадлежащей им власти, является правовая культура организации и проведения выборов.

Учитывая важность государственного регулирования и формирования единой государственной политики  в области общественных отношений, возникающих в связи с организацией и проведением выборов, Указом Президента России 28 февраля 1995 года № 228 была утверждена Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации, включавшая перечень программных мероприятий на период с 1995 по 1999 годы.  В развитие данной программы Правительством России был введен в действие Комплекс мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому просвещению избирателей в Российской Федерации на 2000 – 2005 годы. Суть данного Комплекса мер сводилась к постоянной и последовательной работе по правовому образованию и воспитанию граждан, повышению профессионализма организаторов выборов посредством реализации совокупности политических, правовых, финансовых, пропагандистских, организационных, методических мер, охватывающих полный цикл избирательных процедур и действий. Правовые, организационные, информационные и научно-методологические основы современной избирательной системы России получили развитие в Постановлении ЦИК России от 28 февраля 2006 г. № 172/1109-4 «О Комплексе мер по повышению правовой культуры избирателей (участников референдума) и обучению организаторов выборов и референдумов в Российской Федерации на 2006-2008 годы». В настоящее время Центральной избирательной комиссией Российской Федерации принят  Сводный план основных мероприятий по повышению правовой культуры избирателей (участников референдума), обучению организаторов выборов и референдумов, совершенствованию и развитию избирательных технологий в Российской Федерации на 2009 год.

Практика проходящих в Российской Федерации избирательных кампаний свидетельствует, с одной стороны, о развитии демократических институтов и совершенствовании законодательства о выборах, а с другой стороны, о недостаточной правовой культуре избирателей, организаторов выборов и иных участников избирательного процесса, связанной, в частности, с их низкой политической активностью, индифферентностью к настойчивым попыткам проникновения представителей организованных преступных сообществ и групп в органы государственной власти и местного самоуправления, ростом преступных посягательств на избирательные права. Повышение правовой культуры осложняется тем, что в обществе отсутствует правовой механизм воздействия на власть, принимаемые нормативные акты, связанные с повышением правовой культуры граждан,  не действуют, а бессистемно осуществляемые государственными органами инициативы оказываются не подкрепленными реальным содержанием. В качестве примера можно привести упомянутую выше Федеральную целевую программу или Комплекс мер по повышению правовой культуры, о существовании которых общественность почти ничего не знает.

Важной проблемой также является фактическая отстраненность граждан от участия в управлении делами государством; слабая информированность общества о деятельности избирательных объединений, кандидатов на выборные должности, в том числе на предмет соответствия ее действующему законодательству; о типичных правонарушениях в процессе организации и проведения выборов; о предпринимаемых избирательными комиссиями и правоохранительными органами мерах по выявлению, предупреждению и пресечению противоправных посягательств, что прямо сказывается на реализации и защите политических прав граждан.

В соответствии с этим, правовая культура организации и проведения выборов с позиций обеспечения национальной безопасности может рассматриваться двояко: во-первых, как состояние правосознания, материализованные юридические ценности и юридически значимое поведение людей, связанное с восприятием участниками избирательного процесса угроз национальной безопасности, возникающих в ходе выборов; во-вторых, как предпосылка эффективной деятельности по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов.

В свою очередь, деятельность правоохранительных органов по нейтрализации возникающих в период выборов угроз национальной безопасности станет  гораздо более результативной, если организаторы и другие участники выборов будут на всех стадиях избирательного процесса строго придерживаться правовых предписаний, знать и ценить законы, постоянно повышать свою политико-правовую культуру.

В структуре правовой культуры организации и проведения выборов можно условно выделить четыре основных элемента: правовую культуру организаторов выборов; правовую культуру избирателей (граждан России и в предусмотренных законодательством случаях иностранных граждан); правовую культуру представителей средств массовой информации, избирательных объединений, кандидатов, их доверенных лиц, наблюдателей; правовую культуру иных участников избирательного процесса (государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов, оказывающих содействие избирательным комиссиям). В основе предложенной классификации лежит целеполагание и роль той или иной категории участников избирательного процесса в выборной кампании.

Укрепления национальной безопасности, снижения потенциала угроз, возникающих в процессе организации и проведения выборов можно добиться путем стимулирования прогрессивного развития правовой культуры  и целенаправленного воздействия на ее соответствующие структурные элементы. Исходя из изложенного, представляется возможным рассмотреть ряд направлений развития правовой культуры организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Первое. Повышение профессиональной правовой культуры организаторов выборов должно быть направлено на формирование требовательного отношения к неукоснительному соблюдению установленной законом процедуры избирательных действий, создание непримиримого отношения указанной категории участников выборов к возможным правонарушениям в процессе организации и проведения выборов, обеспечение взаимной ответственности государства и личности в избирательном процессе. Этому могло бы способствовать укрепление независимости избирательных комиссий от региональных и местных властей, реализация гарантий, обеспечивающих высокий статус членов избирательной комиссии, проведение регулярных занятий с должностными лицами избирательных комиссий всех уровней по подготовке к принятию оперативных решений и деятельности в условиях острой нехватки времени на осуществление тех или иных избирательных действий в нестандартных ситуациях, глубокое изучение действующего отечественного и зарубежного законодательства о выборах.

Второе. Развитие правовой культуры избирателей должно преследовать цели повышения политической активности граждан в избирательном процессе, широкого использования предоставленных им прав и свобод в политической сфере, формирования осознанной необходимости и готовности оказывать содействие правоохранительным органам в выявлении, предупреждении и пресечении правонарушений (в том числе, в рассматриваемой области). Следует активно готовить и проводить учебно-образовательные, просветительские, информационные программы в школах, вузах, средствах массовой информации, формировать устойчивый интерес избирателей к выборам.

Третье. Правовую культуру представителей средств массовой информации, избирательных объединений, кандидатов, их доверенных лиц, наблюдателей представляется необходимым повышать в процессе изучения законодательства о выборах и подготовки к практическому овладению навыков его применения, обучения квалифицированному ведению избирательных кампаний на основе организации правовых консультаций и соответствующих курсов при избирательных комиссиях. Следовало бы усилить ответственность организаций теле– и радиовещания и периодических печатных изданий за использование технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание. Напротив, распространение в средствах массовой информации объективных материалов о деятельности избирательных комиссий, других участников избирательного процесса образует важнейший элемент доверия граждан к собственному государству.

Четвертое. Правовую культуру иных участников избирательного процесса (государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов, оказывающих содействие избирательным комиссиям) целесообразно развивать в направлении непредвзятого и беспристрастного содействия работе избирательных комиссий, недопустимости непосредственного вовлечения в избирательный процесс, ущемления гарантированных конституцией прав и свобод граждан, законности прохождения избирательных кампаний.

Особое место в процессе повышения правовой культуры организации и проведения выборов должно отводиться изучению наиболее типичных нарушений законодательства о выборах, обобщению прокурорско-следственной и судебной практики в рассматриваемой области, совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей отношения в области обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, подготовке высококвалифицированных специалистов в области  обеспечения национальной безопасности в ходе выборов.

Непосредственное воздействие на обеспечение национальной безопасности оказывают внутренние и внешние угрозы, возникающие в процессе организации и проведения выборов в России. Последовательно рассмотрим их.

Как уже говорилось выше, в качестве одной из внутренних угроз национальной безопасности выступает несовершенство избирательного законодательства, возникновение пробелов и (или) коллизий между федеральным и региональным законодательством о выборах в связи с постоянным изменением федеральной нормативной правовой базы, регулирующей организацию и проведение выборов.

Развитие федерального избирательного законодательства оказало определяющее воздействие на избирательное законодательство субъектов Российской Федерации. Ряд приоритетов в развитии избирательного законодательства субъектов Российской Федерации определялся не только целями и нормативными решениями федерального законодателя, но и множеством объективных и субъективных факторов, отражавших особенности организации государственной власти и местного самоуправления в конкретном субъекте Российской Федерации. Итогом этого явилось появление коллизий между федеральным избирательным законодательством и избирательным законодательством субъектов Российской Федерации.

В период массового приведения региональных законов о выборах в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (2000 - 2003 гг.) были выявлены и устранены многочисленные недостатки не только законов субъектов Российской Федерации, но и федерального избирательного законодательства. Результаты объемной работы, проведенной усилиями органов прокуратуры, юстиции, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, были в значительной части обобщены и систематизированы. В ходе встречи Президента Российской Федерации с Председателем Конституционного Суда Российской Федерации, состоявшейся 16 апреля 2009 г., глава государства подтвердил необходимость доведения до логического завершения работы по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

На современном этапе противоречия между федеральным и региональным законодательством о выборах чаще всего обусловлены динамичным развитием федеральной нормативной правовой базы. Региональные законодатели не всегда способны оперативно реагировать на постоянные изменения федерального избирательного законодательства. Примером возникновения коллизии между федеральным и региональным законодательством о выборах могут служить положения Закона Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г. № 969-III «О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)», в котором предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, если избиратель не будет иметь возможности прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей (ст. 65).  В то же время статья 64 указанного Закона Республики Саха предусматривает досрочное голосование избирателей на одном или нескольких участках, образованных на судах, которые в день голосования будут находиться в плавании, а также на полярных станциях, в отдаленных или труднодоступных местностях. Редакция статьи 64 Закона Республики Алтай от 24 июня 2003 г. (с изм. от 14 ноября 2006 г.) № 12-15 «О выборах депутатов Республики Алтай» не в полной мере отражает ограничения на агитационную деятельность, установленные Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности». В Законе Республики Коми от 7 июля 2006 г. (в ред. от 26 июня 2008 г.) «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми» ограничения на предвыборную агитацию на предмет недопущения экстремизма вообще отсутствуют. В статье 4 Закона Республики Тыва от 23 июня 2006 г. (в ред. от 25 июля 2007 г.) № 1867 ВХ-1 «О выборах депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва» не закреплены ограничения пассивного избирательного права, предусмотренные пунктами 3.1 и 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Аналогичный недостаток имеет Закон Еврейской автономной области от 29 марта 2006 г. (в ред. от 31 мая 2006 г.) № 662-ОЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Еврейской автономной области». Закон Волгоградской области от 25 октября 2008 г. № 1751-ОД «О выборах депутатов Волгоградской областной Думы», Закон Кемеровской области  от 14 февраля 2007 г. (в ред. от 7 июня 2008 г.) № 24-ОЗ «О выборах депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области», Закон Республики Коми от 7 июля 2006 г. (в ред. от 26 июня 2008 г.) № 65-РЗ «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми», не содержат никаких положений о контрольно–ревизионных службах при избирательных комиссиях.  Закон Брянской области от 23 января 2008 г. (с изм. от 11 ноября 2008 г.) № 4-З «О выборах депутатов Брянской областной Думы» не регулирует порядок использования ГАС «Выборы».

Другой причиной появления временных коллизий и пробелов стало совершенствование государственного строительства Российской Федерации в связи с состоявшимися в ряде регионов референдумами по объединению в новые субъекты Российской Федерации.

Постоянные изменения федерального законодательства о выборах  отрицательно влияют на обеспечение единого  правового пространства Российской Федерации и противоречат интересам укрепления российской государственности.

В числе главных угроз для безопасности России необходимо выделить попытки продвижения организованными преступными группами своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления. 25 февраля 2009 г., выступая на расширенном заседании Коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что на муниципальном уровне наблюдается довольно высокое представительство криминалитета. «Криминальные элементы, авторитеты и авторитетики местного масштаба не должны находиться в местных органах власти, а их там достаточное количество», - заявил глава государства.

Развитие экономических отношений в Российской Федерации, проходившее в период заметного ослабления регулирующей роли государства в экономике, отсутствие необходимой нормативной базы рыночного хозяйствования, широкомасштабный раздел государственной собственности с использованием незаконных методов и средств привели к массовому вовлечению в экономические процессы представителей организованных преступных групп и постепенному установлению криминального контроля над значительным числом хозяйствующих субъектов. Заинтересованность преступных групп в постоянном наращивании своих доходов, прямая зависимость официальной и теневой экономической деятельности от политической конъюнктуры в Российской Федерации, желание обеспечить личную безопасность обусловили стремление лидеров криминалитета легализовать свой статус и принимать активное участие в принятии политических решений. Удобным каналом реализации указанных криминальных интересов стало участие организованных преступных групп в избирательных кампаниях, проходящих в Российской Федерации.

Процесс проникновения криминалитета в органы государственной власти  и местного самоуправления Российской Федерации складывался из двух основных стадий.

На стадии первичной политизации организованной преступности (1995-1999 гг.) происходило наиболее активное продвижение организованными преступными группами своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления в условиях выборов. Данное обстоятельство во многом обусловлено тем, что до 1999 г. в законодательстве о выборах отсутствовали положения, связанные с необходимостью кандидатов сообщать избирательным комиссиям сведения о привлечении их к уголовной ответственности. Ускорение первичной политизации организованной преступности было тесно связано с произошедшим ранее изменением структуры криминального сообщества. Наряду с «ворами в законе» активную роль в уголовной среде стали играть криминальные лидеры «отморозки» («беспредельщики»), игнорирующие и грубо нарушающие воровские традиции (национальная неприязнь, отказ от запрета на участие в политической и общественной жизни, совершение убийств, отказ от «общаков»). Данная часть  представителей преступной среды в 90-х гг. проявляла наибольшую активность, связанную с избранием в органы государственной власти и местного самоуправления.

После достижения этой цели представители криминалитета легализовали свой статус в органах государственной власти и местного самоуправления, получили законный доступ к финансовым ресурсам и стали широко использовать возможности государственного аппарата для осуществления и воспроизводства преступной деятельности. На данной стадии проникновения криминалитета в органы власти и произошло окончательное сращивание организованных преступных групп с элементами государственного механизма и местного самоуправления в ряде субъектов Российской Федерации.

Переход на пропорциональную систему выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, установление правовых ограничений на избрание в органы государственной власти и местного самоуправления лиц, имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, преступлений экстремистской направленности, отмена избирательного залога, детализация финансирования участия политических партий в выборах, ужесточение юридической ответственности за нарушение порядка финансирования избирательных кампаний, отзыв лицензий у ряда учреждений кредитно-банковской системы, подозреваемых в причастности к отмыванию денежных средств, высокая эффективность использования властных полномочий коррумпированных руководителей и должностных лиц федеральной и региональной систем государственного аппарата в интересах организованных преступных групп, не требующая личного представительства криминалитета в органах государственной власти и местного самоуправления, повлекли за собой и изменение тактики криминалитета по продвижению своих кандидатов в органы власти.

Практика региональных и муниципальных выборов, прошедших в 2006-2009 гг., свидетельствует о новых тенденциях участия  организованных преступных групп в избирательных кампаниях.

Во-первых, в настоящее время заметно снизилось число представителей организованных преступных групп, непосредственно баллотирующихся в депутаты или на выборные должности. Сейчас лидеры уголовной среды предлагают перспективным кандидатам свое участие в финансировании избирательной кампании либо самостоятельно заблаговременно готовят для внедрения  в органы государственной власти и местного самоуправления своих «незасвеченных» ставленников, не имеющих судимостей, не скомпрометировавших себя выявленными связями с организованными преступными группами.  

Во-вторых, несмотря на легализацию статуса и доходов, никто из депутатов или выборных должностных лиц, являющихся лидерами уголовной среды, не распустил свои боевые группировки («боевиков»). Как правило, эти структуры действуют под прикрытием частных охранных предприятий или служб безопасности. Таким образом, в ходе организации и проведения выборов у представителей организованных преступных групп сохраняется возможность использовать силовое воздействие на избирательный процесс для оказания влияния на принятие политических решений, дестабилизации обстановки и устрашения населения. Кроме того, лидеры этнических преступных групп, действующих на территории Российской Федерации, могут использовать свои боевые подразделения в ходе межнациональных столкновений, периодически возникающих в отдельных субъектах Российской Федерации.

В-третьих, с учетом повышения роли политических партий в избирательном процессе важнейшей задачей уголовной разведки и контрразведки стало установление контроля организованных преступных групп над существующими политическими партиями (региональными отделениями политических партий) и продвижение своих представителей в органы государственной власти и местного самоуправления с использованием партийных структур.

В-четвертых, представителями организованных преступных групп практически перестало осуществляться отмывание денежных средств в ходе выборов. Данное обстоятельство обусловлено наличием у организованных преступных групп многообразных законных источников финансирования избирательных кампаний и ужесточением юридической ответственности за нарушение порядка финансирования выборов.

Указанные тенденции участия  организованных преступных групп в избирательных кампаниях затрудняют целенаправленную деятельность правоохранительных органов по недопущению представителей криминалитета в органы государственной власти и местного самоуправления в ходе выборов и усиливают общественную опасность подобных процессов.

Необходимо отметить, что наряду с попытками проникновения криминалитета в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации, серьезной внутренней угрозой стали участившиеся противоправные посягательства участников избирательного процесса и иных лиц, направленные на подготовку и совершение террористических и иных экстремистских действий в ходе избирательных кампаний. 19 октября 2006 г. был убит кандидат на пост главы г. Дальнегорска Приморского края Д. Фатьянов. В преддверии федеральных выборов за 9 месяцев 2007 г.  на территории Российской Федерации было раскрыто 154 преступления экстремистской направленности, что на 23, 2 % больше, чем в 2006 г., и выявлено 143 лица, совершивших эти преступления (увеличение по сравнению с 2006 г. составило 4,4%). 19 мая 2009 г. совершено покушение на кандидата на пост мэра г. Кисловодска Н. Луценко с использованием взрывного устройства. По данным правоохранительных органов, большое количество преступных посягательств экстремистской направленности, в том числе насильственного характера, совершается лицами, являющимися участниками молодежных неформальных объединений. В 2007 г. органами внутренних дел выявлено 98 тысяч подростков, входивших в экстремистские и антиобщественные группы. Практически во всех регионах Российской Федерации существуют националистические молодежные формирования скинхедов, сторонников «Авангарда Красной молодежи», «Национал-большевистской партии», «Движения против нелегальной иммиграции», «Русского национального единства», «Национал-социалистического общества». Степень организованности экстремистов неуклонно повышается. Для достижения своих целей они активно укрепляют межрегиональные связи, широко используют новейшие информационные и коммуникационные технологии, совершенствуют конспирацию при подготовке публичных акций.

Актуальность противодействия экстремистской деятельности в условиях выборов подтверждается установками главы государства в адрес руководителей правоохранительных органов Российской Федерации в связи с подготовкой федеральных выборов 2007 – 2008 гг. Так, 9 марта 2007 г. на встрече в Кремле с высшими офицерами Президент Российской Федерации призвал органы федеральной службы безопасности не допустить использования в ходе избирательных кампаний лозунгов националистического и экстремистского характера.

Выборы дают возможность обнародования политических программ и участия сепаратистских, национал–радикальных и экстремистских организаций в  массовых мероприятиях, открытой пропаганды их идеологических взглядов. К примеру, в период организации и проведения выборов Президента Российской Федерации 2008 г. в Республике Мордовия, Пермском крае, Приморском крае, Астраханской, Магаданской, Кировской, Нижегородской, Ростовской, Смоленской областях и Ямало-Ненецком автономном округе предпринимались попытки распространения материалов, содержащих признаки  экстремизма и социальной розни. Выборы, как правило, широко освещаются в СМИ, поэтому любое противоправное посягательство в сфере обеспечения национальной безопасности, поданное под прикрытием оппозиционной или радикальной политической деятельности, приобретает широкий общественный резонанс.

В ходе избирательного процесса проводятся общественно–политические и иные массовые агитационные мероприятия с привлечением значительной части населения. С учетом возрастания угрозы террористических акций особую актуальность приобретает обеспечение безопасности населения в местах массового скопления граждан при подготовке и в ходе избирательных кампаний, а также непосредственно в день голосования на избирательных участках. Так, при подготовке и проведении парламентских выборов 2009 г. в Республике Южная Осетия в рамках осуществления компетентными государственными органами мероприятий по обеспечению безопасности населения (в том числе, российских граждан, проживающих в Южной Осетии) было выявлено и сорвано две попытки совершения террористических актов, направленных на срыв избирательной кампании и устрашение избирателей.

В качестве одного из направлений нанесения ущерба национальной безопасности может рассматриваться деятельность отдельных российских политических партий и других общественных объединений, ставящих своей целью установление контроля над определенной частью территории государства, обособление регионов, противоправные попытки изменения конституционного строя, захвата или удержания власти, инициирование политической и социальной дестабилизации в России. Такие действия в ряде случаев сопровождаются блокированием работы органов государственной власти и местного самоуправления, принудительной изоляцией депутатов, недопущением их в рабочие помещения, угрозами их физической расправы, предъявлением ультиматумов. В связи с этим интересы национальной безопасности требуют предупреждения проявлений террористического и иного экстремистского характера на выборах любого уровня.

По данным опроса ВЦИОМ, проводившегося в августе 2006 г., большинство граждан Российской Федерации поддерживают жесткие меры в отношении политических партий и кандидатов, совершающих экстремистские действия и допускающих экстремистские высказывания в ходе избирательных кампаний: 32% опрошенных считают, что за это следует немедленно отменять регистрацию кандидатов (списка кандидатов), а 29% одобряют уголовное преследование лидеров экстремистских организаций (среди жителей городов с численностью населения более 500 тысяч жителей доля сторонников этой меры составила 34% респондентов, среди жителей Москвы и Санкт-Петербурга еще больше – 39%).

Согласно оценкам исследователей, более половины всех правонарушений, допускаемых в период организации и проведения выборов, касаются порядка и правил ведения предвыборной агитации, что позволяет называть предвыборную агитацию наиболее криминализированной стадией избирательного процесса. Именно на этой стадии избирательного процесса, как правило,  происходит  использование избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание в ущерб интересам национальной безопасности. Наиболее распространенными нарушениями в агитационный период являются: незаконное изготовление и распространение агитационных материалов, их размещение в неустановленных местах; распространение анонимных печатных агитационных материалов либо материалов с неполными выходными данными; участие в предвыборной агитации лиц, которым ее проведение запрещено законом; проведение предвыборной агитации без оплаты из средств избирательного фонда; нарушение установленного порядка организации (проведения) собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирования. Так, при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва органами внутренних дел было возбуждено 1023 дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5. 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, 163 административных производства по статье 20.2, 101 производство по статье 5.10, 54 административных производства по статье 5. 11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. При подготовке и проведении выборов Президента Российской Федерации, состоявшихся 2 марта 2008 г., органами внутренних дел было возбуждено 49 дел об административном правонарушении по статье 5. 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, 5 дел по статье 20.2, 3 дела по статье 5. 10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Общее число обращений о нарушениях избирательного законодательства по выборам в органы местного самоуправления в 2007 г. составило 2061, при этом 55% (1131) обращений были связаны с предвыборной агитацией. В 2007 г. в период избирательной кампании по выборам законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в избирательных комиссиях было рассмотрено 2603 жалобы и заявления о нарушениях избирательных прав, из них 1565 (60% от общего количества обращений) касались проведения предвыборной агитации. С начала избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации  по 1 марта 2008 г. включительно в ЦИК России поступило 204 жалобы о нарушениях законодательства, из них 110  (53, 92%) о нарушениях порядка проведения предвыборной агитации.

Среди выявленных в ходе избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации 2008 г. агитационных печатных материалов, распространяемых на территории субъектов Российской Федерации с нарушением требований избирательного законодательства: 65% составляли материалы без выходных данных (Республика Мордовия, Пермский край, Приморский край, Астраханская область, Иркутская область, Кировская область, Магаданская область, Нижегородская область, Орловская область, Ростовская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Ямало-Ненецкий автономный округ); 19% - материалы, содержащие признаки экстремизма и социальной розни (Республика Мордовия, Пермский край, Приморский край, Астраханская, Магаданская, Кировская, Нижегородская, Ростовская, Смоленская области и Ямало-Ненецкий автономный округ); 6% - материалы  с изображением физических лиц без их согласия (Пермский край, Смоленская область); 6% - материалы, не представленные в избирательные комиссии (Пермский край, Тюменская область); 4% - материалы, изготовленные до начала избирательной кампании (Нижегородская область).

Как показывает практика, характер внутренней угрозы национальной безопасности России приобретают финансовые злоупотребления при формировании и использовании средств избирательных фондов. Данные правонарушения отличаются высокой степенью латентности. После их совершения осуществляются активные действия по сокрытию следов противоправной деятельности, связанные с уничтожением финансовых документов, искажением бухгалтерской отчетности, переводом на другие должности или увольнением лиц, которым было что-либо известно о ходе финансовых нарушений в процессе проведения избирательной кампании. Факты привлечения к уголовной ответственности за нарушение порядка финансирования избирательной кампании по статье 141.1 Уголовного кодекса Российской Федерации единичны. По информации, поступившей в ЦИК России от избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва, а также иных уровней выборов, состоявшихся 2 декабря 2007 г., было возбуждено лишь 1 уголовное дело по части 1 статьи 141.1 Уголовного кодекса (Волгоградская область). В ходе организации и проведения выборов Президента Российской Федерации, а также иных уровней выборов, состоявшихся 2 марта 2008 г., уголовные дела по составам, предусмотренным статьей 141.1 Уголовного кодекса, не возбуждались.

В тесной взаимосвязи с незаконным финансированием выборов находится проблема коррупции со стороны выборных должностных лиц и депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, которые под воздействием различных российских и зарубежных структур, осуществлявших скрытое финансирование их предвыборных кампаний, принимают решения, наносящие ущерб интересам национальной безопасности России. В результате оказания кандидатам, избирательным объединениям и использования ими материально-финансовой поддержки помимо соответствующего избирательного фонда, выборы и их итоги фактически превращаются в процедуру «купли-продажи» власти. Кандидат, привлекающий средства на проведение избирательной кампании, становится политически зависимым, связанным обязательствами перед теми, кто его финансировал. Коррупция в избирательном процессе – явление чрезвычайно опасное не только потому, что в результате коррупционных отношений искажается реальная политическая конкуренция, закладывается коррумпированность будущих представителей органов законодательной и исполнительной власти, снижается уровень доверия населения процессу формирования власти посредством выборов, но еще и потому, что представляет собой угрозу национальной безопасности государства. Показательные примеры «оранжевой революции» на Украине и «революции роз» в Грузии свидетельствуют о высочайшей разрушительной силе коррупционных отношений в сфере формирования органов государственной власти.

Избирательные кампании последних лет свидетельствуют, что повсеместное распространение получает использование кандидатами на выборные должности и подконтрольными им юридическими лицами нелегальных финансовых средств на подкуп избирателей, который уже можно назвать угрозой национальной безопасности в ходе избирательных кампаний. По данным МВД России, при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва было возбуждено 39 административных производств по фактам подкупа избирателей (из них 1 – в Центральном федеральном округе, 29 – в Южном федеральном округе, 6 – в Приволжском федеральном округе, 1 – в Уральском федеральном округе, 2 – в Сибирском федеральном округе). В 2009 г. из-за подкупа избирателей были отменены итоги голосования и принято новое решение о результатах выборов Главы Сысертского городского округа Свердловской области. Распространенной формой подкупа избирателей является заключение договоров беспроцентного займа, вручение подарков избирателям на дому, продажа товаров по заниженным ценам, организация концертов со свободным входом.

Характер угрозы национальной безопасности приобретает в современных условиях организационная, материальная, финансовая и техническая зависимость   избирательных комиссий и территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (в том числе правоохранительных органов) от федеральных должностных лиц и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в процессе организации и проведения выборов.

Зависимость руководителей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, руководителей иных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления связана с тем, что  региональные органы власти и  муниципальные органы осуществляют материальное и социальное обеспечение (в том числе медицинское, санаторно-курортное, жилищно-бытовое, пенсионное) указанных избирательных комиссий. С советского периода сохранилась и материальная зависимость избирательных комиссий от органов исполнительной власти – от финансирования за счет региональных бюджетов до предоставления им помещений, компьютерной техники и средств связи региональными администрациями, а охраны – соответствующими правоохранительными органами. Необходимо подчеркнуть, что размер средств, выделяемых на финансирование избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, определяется законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Формально все осуществляется на основании закона. Но в одних регионах средств вполне достаточно для издания различных книг и сборников по выборной тематике, проведения конференций и семинаров, в других  же едва хватает на зарплату. Аналогичное положение с избирательными комиссиями нижестоящего уровня лишь подтверждает неутешительный вывод о том, что сумма средств, выделенных комиссии, зависит от взаимоотношений руководителей избирательных комиссий с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.

Значительную организационную, материальную и финансовую нагрузку по организации и проведению выборов несут, как и прежде, муниципальные органы. Наименее самостоятельны территориальные и участковые избирательные комиссии. Фактически ни одного вопроса, связанного с организацией и проведением выборов, ни одна участковая избирательная комиссия самостоятельно, без исполнительной власти, решить не может.

Эффективными рычагами воздействия на должностных лиц различного уровня в предвыборный период выступают отстранение от должности неугодных и назначение новых руководителей избирательных комиссий, правоохранительных, финансовых и контролирующих органов, организация налоговых проверок, возбуждение уголовных дел, производство следственных действий и оперативно–розыскных мероприятий в отношении конкретных лиц.

В свою очередь, руководители и сотрудники правоохранительных органов, как правило,  опасаются «портить» отношения с представителями государственной и муниципальной власти и в период выборов нередко занимают выжидательную позицию. После окончания выборов могут предприниматься меры, затрудняющие расследование нарушений законодательства и привлечение виновных к ответственности. В качестве примера можно привести ситуацию, возникшую в связи с фальсификациями итогов голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 4 созыва в Республике Адыгея. В декабре 2003 г. председатели 21 участковой избирательной комиссии и территориальной избирательной комиссии Тахтамукайского района Республики Адыгея внесли заведомо ложные сведения в протоколы об итогах голосования по 21 избирательному участку, приписав почти 3 тысячи голосов политической партии «Единая Россия». Через полгода после этого прокуратура Республики Адыгея возбудила уголовное дело по статье 1421 УК РФ, а затем в сентябре 2004 г., несмотря на имеющиеся доказательства, старшим следователем прокуратуры Тахтамукайского района уголовное дело было прекращено «за отсутствием состава преступления». Далее оно дважды вновь возобновлялось прокурором района, который посчитал, что факты фальсификации установлены. Однако в феврале 2005 г. дело было прекращено за отсутствием в действиях председателей участковых избирательных комиссий состава преступления. После того как ЦИК России обратилась в Генеральную прокуратуру Российской Федерации по вопросу о привлечении виновных лиц к ответственности, установленной законом, постановление о прекращении уголовного дела в отношении председателя территориальной избирательной комиссии Тахтамукайского района было отменено, производство по делу возобновлено и дело направлено в районную прокуратуру для проведения дополнительного расследования.

Фактором, в большой степени способствующим формированию зависимости территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти (в том числе правоохранительных органов), а также избирательных комиссий от федеральных должностных лиц, является использование отдельными представителями федеральной власти разного рода противоправных приемов управляющего воздействия с целью оказания влияния на определение результатов выборов в субъектах Российской Федерации. К ним относится привлечение так называемого «административного ресурса» (создание односторонних преимуществ за счет использования служебного положения, возможностей средств массовой информации, транспорта, связи, влияния на избирательные комиссии, правоохранительные органы, суды, незаконное финансирование избирательной кампании); использование  в ходе выборов потенциала естественных монополий; требования погашения банковских кредитов; назначение и отстранение от должности федеральных госслужащих в субъектах Российской Федерации; распространение компрометирующих материалов и искажение сведений о некоторых кандидатах и политических партиях.

Практика выборов свидетельствует, что наиболее зависимы члены избирательных комиссий, работающие на непостоянной основе. Нередки случаи, когда глава местной администрации «договаривается» с непосредственным руководителем члена комиссии по основному месту работы. Результаты таких «переговоров», как правило, не заставляют себя долго ждать.

Подконтрольность ряда избирательных комиссий федеральным должностным лицам и руководителям субъектов Российской Федерации позволяет использовать в конъюнктурных политических интересах существующую систему выдвижения и регистрации кандидатов, что вносит в избирательную кампанию дополнительные элементы манипулирования и коррумпированности, а также порождает значительное число избирательных споров по поводу отказов в регистрации. В связи с этим в число внутренних угроз следует включить злоупотребление и (или) ненадлежащее осуществление властных полномочий госслужащими и должностными лицами, обеспечивающими организацию и проведение выборов.

Попытка решить проблему организационной, материальной, финансовой и технической зависимости избирательных комиссий путем расширения представительства политических партий в составе комиссий успехом не увенчалась. Более того, влияние политических партий оказалось гораздо сильнее.

Серьезную опасность несут в себе случаи использования должностными лицами избирательных комиссий механизмов фальсификации итогов голосования и результатов выборов. По данным судебной статистики, в Российской Федерации в 2007 г. было зарегистрировано 18 преступлений по статье 142.1 УК РФ «фальсификация итогов голосования» и было осуждено 5 человек. В отношении членов избирательных комиссий Республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики были возбуждены 2 уголовных дела: одно – по статье 142.1 УК РФ (фальсификация итогов голосования), второе – по части 1 статьи 142 УК РФ (фальсификация избирательных документов). Практика избирательных кампаний указывает на то, что итоги голосования и результаты выборов могут быть сфальсифицированы в ходе манипулирования со списками избирателей, в ходе противоправного использования бюллетеней для голосования, а также при подсчете голосов избирателей.

Манипулирование со списками избирателей может осуществляться путем:

  • включения в список избирателей граждан, не обладающих активным избирательным правом (несовершеннолетние, лица, находящиеся в местах лишения свободы и т.д.) либо вымышленных лиц;

  • включения в списки избирателей граждан, которые уже умерли или выехали, не проживают на территории данного округа, участка;

  • использования многократной регистрации: перемены избирателем адреса в пределах территории округа или изменения фамилии. В этом случае регистрация осуществляется по старому и новому адресу, а один и тот же человек может быть зарегистрирован под несколькими фамилиями;

  • включения граждан в дополнительные списки для голосования без предоставления ими открепительных удостоверений.

Фальсификации, связанные с противоправным использованием бюллетеней для голосования, включают:

  • использование неучтенных бюллетеней или бюллетеней  неустановленной формы;

  • выдачу большего количества бюллетеней одному избирателю: один человек получает бюллетени за всех членов семьи, за соседей и т.п., и за всех голосует;

  • выдачу бюллетеней избирателям, зарегистрированным в другом районе;

  • опускание бюллетеней в урны до голосования;

  • вынос незаполненных бюллетеней;

  • вброс в урны заранее заполненных бюллетеней;

  • голосование по цепочке. При таком виде мошенничества избирателю дают заранее отмеченный бюллетень, и он идет на избирательный участок. Там избирателю дают чистый бюллетень для голосования. Избиратель опускает заранее отмеченный бюллетень в урну для голосования и передает чистый бюллетень посреднику, который платит ему за чистый бюллетень. Затем все начинается снова;

  • мошенничество при голосовании переносными урнами. В данном случае сами члены участковой избирательной комиссии голосуют за избирателя, в адрес которого отправлен бюллетень, или производят замену переносной урны.

При подсчете голосов избирателей могут быть использованы следующие механизмы фальсификаций:

  • неправильная регистрация содержания бюллетеней;

  • намеренная порча бюллетеней с целью сделать их недействительными;

  • подмена или незаконное уничтожение официальных бюллетеней;

  • одновременное вскрытие стационарных и переносных урн для голосования, перемешивание находящихся там бюллетеней и одновременный их подсчет;

  • подписание членами комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или подведения итогов голосования;

  • заведомо неверное составление  протокола об итогах голосования.

Выборы играют важную роль не только во внутренней жизни Российской Федерации, но и являются объектом внешних посягательств некоторых иностранных государств, что, безусловно, имеет значение для национальной безопасности. В связи с этим большое внимание нужно уделить комплексу внешних угроз национальной безопасности, возникающих в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

В последние годы заметно возросло стремление ряда иностранных государств (прежде всего, Соединенных Штатов) оказывать целенаправленное информационно-пропагандистское, финансовое, политическое и силовое воздействие на процесс организации и проведения выборов в ущерб интересам национальной безопасности Российской Федерации.

Прошедшие в 2000-2009 гг. «цветные революции» в Югославии, Грузии, Украине, Кыргызстане, Монголии, Молдавии и Иране не являются новейшими изобретениями. Как показывает история «холодной войны», успешный многолетний опыт работы в этом направлении у США имеется.

Необходимо отметить, что реализация американских стратегических программ установления новых и ликвидации старых политических режимов (поддержка антигосударственных сил и оппозиционной деятельности) традиционно прикрывается гуманитарными интересами (защита прав человека, распространение демократических ценностей и свобод, борьба с коррупцией, терроризмом и т.п.). Сложно оспаривать важность борьбы с коррупцией,  необходимость оппозиционной деятельности и защиты прав человека и гражданина в любом современном государстве, если речь не идет о предлогах для информационно-пропагандистского, финансового, политического и военного вмешательства во внутренние дела другого государства, полной или частичной ликвидации его суверенитета, формирования управляемой извне системы органов государственной власти и управления и изменения политики данного государства.

Выступая в марте 1981 на закрытом заседании Трехсторонней комиссии, госсекретарь США А. Хейг заявил: «Когда мы имеем дело с нарушением прав человека, следует взвесить не только международные последствия…, но и внутренние перспективы…, не только досье находящихся у власти, но и досье и программу оппозиции».

Приведенная позиция официального лица американской администрации получила закрепление в директиве NSDD № 75 1983 г. президента Р. Рейгана, которая предписывала прямое вмешательство во внутренние дела тогда еще социалистических стран с целью подрыва их государственно-политических режимов (Regime Change). При этом главная ставка делалась на создание и консолидацию «внутренних оппозиционных сил» («агентов влияния»), которые при поддержке извне должны добиваться захвата власти и политической переориентации своих стран на Запад.

В 1983 году в США для изучения технологий ненасильственной политической борьбы, защиты демократии и прав человека был создан Институт А. Эйнштейна (Albert Einstein Institution). Сотрудники данного института с момента его основания стали регулярно участвовать в различных программах «подготовки и поддержки революций» в интересах американской демократии и спецслужб.

В 1989 – 1990 гг. в странах Восточной Европы произошли «бархатные революции», результатом которых стала ликвидация социалистического  блока государств. Последовавший затем распад СССР и ориентация нового руководства России на политику стран «западной демократии» вызвали необходимость анализа администрацией США изменившихся реалий политической обстановки и привели к определенному снижению активности программ подготовки и осуществления «бархатных» революций.  

Однако, начиная с 2000 г. происходит постепенный возврат внешней политики США к успешно апробированным механизмам ненасильственной реализации национальных интересов. Важная роль в новых условиях стала отводиться выборным кампаниям.

Подтверждением этому стало вмешательство  в организацию и проведение выборов Президента Югославии 2000 г., целенаправленное формирование международного общественного мнения по поводу итогов выборов в Парламент Грузии 2003 г., поддержка «оранжевой» оппозиции на выборах Президента Украины 2004 г., финансирование партии «Фатх» на выборах в Палестинский парламент в 2006 г, вмешательство в проведение выборов Президента Республики Беларусь 2006 г., Парламента Республики Беларусь 2008 г., поддержка оппозиционных выступлений и массовых беспорядков после проведения парламентских выборов 2009 г. в Молдавии, выборов Президента Ирана 2009 г.

В марте 2005 г. в Федеральный конгресс США был внесен законопроект о выделении дополнительных бюджетных ассигнований в части финансирования Закона «О поддержке демократии» (Freedom Support Act). Законом предусмотрено назначение специально уполномоченных советников и помощников в штат администрации Президента, в Государственный департамент, Совет национальной безопасности и все посольства США в странах, где «демократия находится под гнетом диктатуры». Запланированы ассигнования на развитие правозащитной деятельности, распространение демократических ценностей и поддержку политической оппозиции в сумме 180 млн. долларов в 2006 г. и 230 млн. долларов в 2007 г.  В 2007 г. Государственный департамент США подготовил доклад «Поддерживая права человека и демократию», в котором прямо заявлено, что США осуществляют «программную и техническую поддержку» неправительственным организациям, действующим в российских регионах.

Необходимо отметить, что тема иностранного финансирования политической деятельности в России неоднократно рассматривалась руководством страны. Так, в своем выступлении 20 июля 2005 г. на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Президент Российской Федерации выразил озабоченность по поводу финансирования из-за рубежа деятельности российских общественно-политических организаций: «Мы против финансирования из-за рубежа политической деятельности в России… Ни одно уважающее себя государство этого не допускает, и мы не допустим». 24 ноября 2005 г. на встрече в Ново-Огарево с председателем Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека глава государства вновь обратил внимание на то, что «продолжающееся финансирование политической деятельности в России из-за границы должно быть в поле зрения государства. И особенно если это финансирование из-за границы осуществляется по государственным каналам других стран». Президент Российской Федерации подчеркнул, что ряд организаций, функционирующих у нас в стране и занимающихся политической деятельностью, «по сути, используются как инструмент внешней политики других государств».

Одним из направлений такой внешней политики является американская программа «поддержки демократии», которая предусматривает осуществление контроля за формированием выборных институтов власти в «демократически незрелых странах».

Впервые после распада двухполюсной мировой системы возможности целенаправленного иностранного воздействия на избирательный процесс были продемонстрированы в ходе выборов Президента Югославии 2000 г. В этот период в Сербии была  испытана модель свержения главы иностранного государства посредством современных избирательных технологий. 25 сентября 2000 г. на выборах Президента Югославии С. Милошевич потерпел поражение, а новым президентом стал В. Коштуница. Этот «положительный опыт» управления выборами был затем передан сербскими и американскими политтехнологами своим коллегам в Грузии и Украине.

Можно выделить общие признаки борьбы за власть в ходе ненасильственной смены политических режимов в Белграде, Тбилиси и Киеве.

Во-первых, аналогичный состав субъектов управляющего воздействия на избирательный процесс. Во всех анализируемых случаях ключевая роль принадлежала иностранным неправительственным организациям. Как правило, традиционными организаторами «повстанческого движения» в иностранных государствах являются американские неправительственные организации «Институт «Открытое общество» и сеть фондов Сороса» (Open Society Institute and Soros Foundation Network), Национальный Фонд поддержки демократии (National Endowment for Democracy), Международный фонд избирательных систем «Фридом Хаус» («Freedom House»). Эти структуры, используемые спецслужбами США, негласно финансируют интересующих их кандидатов и политические партии, обучают активистов для участия в акциях протеста, оказывают методическую помощь отдельным избирательным штабам, консультируют кандидатов и их доверенных лиц, оказывают давление на иностранных и международных наблюдателей. Например, за период с 1998 по 2000 гг. в Сербию через сеть фондов Сороса и Национальный Фонд поддержки демократии поступило более 94, 6 миллионов долларов, которые распределялись между оппозиционными партиями и движениями. С 2000 по 2004 гг. Госдепартамент США выделил украинской оппозиции около 65 миллионов долларов. Для организации «тюльпановой революции» по линии Госдепартамента США неправительственным организациям, действующим в Кыргызстане, было выделено более 70 миллионов долларов.

Иностранные неправительственные организации и представители оппозиции активно используют студенческие организации в качестве мобильных и радикально-настроенных участников «революционных» событий. Так, ведущую роль в агитации против С. Милошевича и организации массовых беспорядков на улицах г. Белграда сыграла студенческая организация «Отпор». Организатором массовых акций в Грузии выступила радикальная студенческая организация «Кмара». В Украине действовала студенческая организация «Пора», инициировавшая акции протеста на Майдане.

Другим общим признаком является применение схожих технологий оппозиционной борьбы. Можно назвать их «катализирующими» технологиями, поскольку их использование направлено на  обострение социально-политической напряженности в стране, вовлечение в политическую борьбу максимального количества участников,  привлечение внимания мировой общественности (прежде всего, США) к происходящим событиям. Используемые для этого противоправные действия (несанкционированные митинги, захваты и блокирование государственных органов, организация массовых беспорядков, создание незаконных военизированных формирований, вмешательство в работу избирательных комиссий и т.п.), как правило, остаются безнаказанными, поскольку осуществляются под прикрытием оппозиционной борьбы и имеют выраженную политическую окраску. В 2005 г.  по  указанному сценарию были организованы массовые беспорядки в Кыргызстане (т.н. «тюльпановая революция»), а в 2009 г. - в Кишиневе и Тегеране.

Публичная деятельность оппозиции начинается с митингов против нарушений законодательства о выборах. Организаторами поднимается тема фальсификации результатов выборов и использования кандидатами «административного ресурса» (именно так начинались «цветные» революции в 2000 г. в Сербии, в 2003 г. в Грузии, в 2004 г. в Украине, в 2005 г. в Кыргызстане, в 2008 г. в Монголии, в 2009 г. в Молдавии и Иране). По мере вовлечения в акции протеста все большего количества участников возникают призывы к продолжению демонстраций и приданию протестным акциям бессрочного характера, осуществляется блокирование важнейших государственных учреждений и органов государственной власти. Организуются суточные дежурства оппозиционеров. Устраиваются палаточные лагеря. «Спонтанные» акции гражданского неповиновения общественности организованно перерастают в массовые беспорядки.

Первостепенное  значение имеет постоянная пропаганда оппозиционной правящему политическому режиму идеологии. Возможен захват организаций телевидения и радиовещания (5 октября 2000 г. был осуществлен захват Радио и Телевидения Сербии).

Выдвигается ультиматум властям с требованием добровольной отставки и немедленной передачи власти лидерам оппозиции. Сооружаются баррикады. Практикуются захваты зданий органов государственной власти (в качестве примеров можно привести захват зданий Союзной Скупщины в Сербии, парламента в Грузии, администрации Президента в Республике Молдова).

Следующий этап оппозиционной борьбы связан с выборной технологией, позволяющей легально захватывать политическую власть и менять государственно-политический режим. Речь идет о третьем характерном признаке борьбы за власть в ходе ненасильственной смены политических режимов – о так называемом «внешнем голосовании». Данная технология используется при повторном голосовании или после официального объявления результатов выборов в случае незначительного перевеса голосов, поданных за того или иного кандидата. Поражение на выборах объясняется массовыми нарушениями, допущенными кандидатом-оппонентом, результаты обжалуются в судебном порядке, распространяется обращение к мировой общественности (в лице США и ЕС) с просьбой о непризнании результатов выборов. При этом народное волеизъявление технически подменяется внешним признанием результатов выборов. Например, США заранее объявляют, что выборы нелигитимны и указывают, какой результат будет признан законным.

Примером могут служить выборы Президента Югославии в 2000 г. Еще до выборов официальные лица США обвиняли югославское правительство в фальсификации выборов. Уже в день выборов, до подсчета голосов, Демократическая Оппозиция Сербии (ДОС) объявила о победе своего кандидата. Никаких оснований для этого не было. Оппозиция и не собиралась признавать выборы, какими бы ни были их результаты. Аналогичная технология был использована 21 ноября 2003 г. как повод для «революции роз», когда Госдепартамент США официально объявил результаты выборов в парламент Грузии сфальсифицированными.  «Внешнее голосование» состоялось и 21 ноября 2004 г., когда В. Ющенко попросил страны ЕС и США не признавать итоги украинских выборов.

В июне 2009 г. данная технология была успешно апробирована кандидатом в Президенты Ирана Мир-Хуссейном Муссави. До установления итогов голосования и обнародования результатов выборов Муссави уверенно заявил о своей победе на выборах, а после объявления Центральной избирательной комиссией Ирана официальных результатов выборов проигравший Муссави отказался признавать их легитимность. Немаловажную роль в дестабилизации политической обстановки в стране и углублении кризиса сыграла открытая поддержка Муссави со стороны Президента Франции, федерального канцлера Германии, Премьер-министра Израиля, Госдепартамента США, МИД Великобритании, Европарламента, Еврокомиссии и Совета Европы.

Внешняя легитимация захвата политической власти сопровождается мощным информационно-пропагандистским давлением, в том числе и по дипломатическим каналам (заявления официальных представителей Государственного Департамента США, Европарламента, Парламентской Ассамблеи Совета Европы, выступления иностранных наблюдателей Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ).

Наиболее острые формы иностранное вмешательство в избирательный процесс приобрело в ноябре 2004 – январе 2005 года в ходе украинской «оранжевой революции» и «зеленой» революции в Иране в июне 2009 г..

Выборы в Украине подтвердили высокую эффективность использования «управляемых» избирательных кампаний как механизмов захвата власти и реализации долговременной и продуманной внешней политики. Соединенные Штаты Америки через Фонд Сороса, Национальный Фонд поддержки демократии, Международный центр по ненасильственным конфликтам, Международный республиканский институт, «Freedom House» и другие иностранные неправительственные организации осуществляли финансовую поддержку  оппозиции, готовили активистов для массовых акций протеста, в задачу которых входила дестабилизация и последующая смена политического режима, оказывали давление на международных наблюдателей, аккредитованных на выборах. При этом преследовалась цель – поставить под сомнение результаты выборов, добиться признания нелигитимности международным сообществом избранных органов государственной власти.

Сценарий «иранских» событий 2009 г. также разворачивался в духе классических «цветных» революций, направленных на захват представителями оппозиции государственной власти и политическую переориентацию своих стран на Запад. Несмотря на непривычную отстраненность и сдержанную позицию руководства Соединенных Штатов в отношении протестных акций в Тегеране, очевидно, что попытка смены политического режима в Иране (Regime Change)  осуществлялась в полном соответствии с американской программой «поддержки демократии».

По сообщениям иранского информационного агентства «Ирна», информация о подготовке «цветной» революции при поддержке США была известна руководству Исламской Республики еще до проведения голосования. 5 июня командующий центральным военным  округом Корпуса стражей исламской революции «Сепах» генерал Али Асгар Хани обвинил оппозицию в подготовке «цветной» революции по примеру Грузии и Украины. После начала массовых беспорядков МВД Ирана сообщило о получении демонстрантами поддержки от США (в частности, организационно-методической помощи от ЦРУ). По данным информационного агентства новостей «Фарс», многие манифестанты были материально вознаграждены за участие в акциях протеста.  На «американский» след в этой истории также указывает развязанная иностранными (прежде всего, англоговорящими) СМИ массовая информационная истерия по поводу беспорядков в Тегеране, которая  подозрительно напомнила умело организованные Вашингтоном антироссийские пропагандистские операции времен «холодной войны». По словам пресс-секретаря МИД Ирана Хасана Кашкави, журналисты Би-би-си и радиостанции «Голос Америки» делали все возможное для «активизации расовых и этнических разногласий в Иране» и «дезинтеграции иранского народа».

Наряду с классическими признаками «цветных» революций зеленый «иранский» вариант имел особенности.

Во-первых, организация и проведение «цветной» революции в Иране осуществлялись с учетом религиозного фактора. Его игнорирование в теократическом государстве невозможно, поскольку шиитское духовенство оказывает заметное воздействие на политическую систему иранского общества (доктрина «Welayate Fagih»). Так, кандидатуры на выборные должности утверждаются Советом стражей конституции, половина должностей которого замещается представителями высшего духовенства Ирана. 20 мая 2009 г. Совет стражей конституции опубликовал список зарегистрированных кандидатов на должность Президента Ирана. Из 475 соискателей Советом стражей были утверждены лишь 4 благочестивых кандидата-мусульманина. Для претендентов на выборную должность приоритетное значение имеет позиция Высшего Руководителя Ирана. Религиозный фактор учитывался оппозиционными силами при осуществлении предвыборной агитации и обжаловании результатов выборов. Сторонники Муссави своим политическим цветом избрали традиционный для мусульман зеленый цвет. Требования Муссави отменить результаты выборов сочетались с его призывами уважать мусульманскую систему ценностей Исламской Республики. В связи с массовыми беспорядками, вспыхнувшими после объявления результатов выборов, высшие духовные лица использовали свое влияние для консолидации общества и стабилизации общественно-политической обстановки. Аятолла Али Хаменеи 19 июня  2009 г. обратился к нации, подчеркнул легитимность результатов состоявшихся выборов, потребовал прекратить незаконные уличные демонстрации и обвинил Запад в развязывании агрессивной политической кампании против Исламской Республики Иран. Мнение духовенства имело ключевое значение при решении вопроса об аннулировании результатов состоявшихся выборов. 23 июня 2009 г. именно Совет стражей принял решение об отказе в отмене результатов выборов и отсрочке официального опубликования результатов выборов в связи с необходимостью проверки поступивших жалоб.

Во-вторых, для «иранского» варианта было характерно использование как официальными властями, так и оппозиционными силами современных информационных технологий. В ходе осуществления предвыборной агитации, а также для последующей мобилизации отдельных групп населения на участие в массовых демонстрациях протеста силами оппозиции широко использовались электронные СМИ, возможности сети «Интернет». В связи с необходимостью противодействия эскалации насилия и локализации массовых беспорядков официальные власти провели кратковременное отключение мобильных сетей, ограничили доступ к ряду сайтов (например, к сайту Би-би-си)  и заблокировали отправку SMS – сообщений. Представители иностранных СМИ были лишены возможности ведения репортажей с места событий, ряд из них был выслан из страны в административном порядке. 22 июня в Парламенте (Меджлисе) обсуждался вопрос о выдворении из страны западных дипломатов. Министр иностранных дел Ирана Моттаки отказался от посещения конференции по Афганистану, проводимой 25-27 июня в рамках встречи министров иностранных дел стран «Большой восьмерки». Однако, несмотря на предпринятые властями Ирана жесткие меры, установить полный контроль за информационным пространством не удалось. Пользователи Интернета выкладывали  фотографии и видеозаписи с мобильных телефонов в социальных сетях «Twitter» и «Facebook». Иностранные СМИ тиражировали видеоролики, размещенные на online-портале «Youtube». Блоггеры и другие персональные пользователи преодолевали государственный контроль трафика с помощью софта «Freegate».

События, произошедшие в Тегеране после президентских выборов 2009 г., продемонстрировали всему миру эффективные возможности использования технологий «цветных» революций для расшатывания конституционного строя даже в консервативных религиозных государствах.

Грозит ли России сценарий «управляемых выборов», захват политической власти и ненасильственная смена государственно-политического режима? Думается, что подобную опасность нельзя недооценивать.

Даже в современном ослабленном виде Российская Федерация представляет собой огромное государство, обладающее уникальным ресурсным потенциалом, ядерным оружием и претендующее на активное участие в решении ключевых вопросов мировой политики. Вместе с тем, наиболее преемлемым для Запада вариантом является государство-колония с гипертрофированной сырьевой экономикой, контролируемым ядерным боезапасом, обладающее значительной территорией для захоронения вредных отходов и размещения экологически опасных производств. С учетом этого ограничение (ликвидация) государственного суверенитета Российской Федерации, противодействие развитию многоукладной национальной экономики, формирование управляемой извне системы органов государственной власти и управления представляются весьма привлекательными.

В настоящее время представителями иностранных государств предпринимаются активные попытки продвижения своих кандидатов в органы государственной власти  и местного самоуправления Российской Федерации.

Вмешательство  ряда иностранных государств в процесс организации и проведения выборов в Российской Федерации преследует, главным образом, следующую цель – сформировать из  числа депутатов и выборных должностных лиц разных уровней «лобби», способное в силу занимаемого положения принимать законы и решения, выгодные Западу и зачастую противоречащие интересам национальной безопасности России; стимулировать центробежные и дезинтеграционные процессы в субъектах Российской Федерации; передавать, собирать или хранить в целях передачи иностранным государствам, иностранным организациям или их представителям сведения, составляющие государственную тайну, а также иные сведения, для использования их в ущерб национальной безопасности Российской Федерации. В этой связи конкретным кандидатам, представляющим интерес для иностранных государств, в ходе выборов организуется мощная информационно-пропагандистская, финансовая и политическая поддержка со стороны соответствующих зарубежных общественных организаций, неправительственных фондов, иных негосударственных структур и частных лиц, используемых в качестве т.н.  «глубоких прикрытий».

Внешней угрозой национальной безопасности в ходе выборов являются попытки использования спецслужбами и организациями иностранных государств возможностей избирательного процесса для сбора и добывания информации в ущерб интересам национальной безопасности России. Под прикрытием статуса международных наблюдателей, сотрудников разного рода аналитических агентств и консалтинговых фирм  представителями иностранных государств и организаций в ходе избирательных кампаний осуществляется легальный сбор и добывание информации о социально-экономической и политической обстановке в Центре и на местах, активно ведется «биографическая разведка» для целенаправленного подбора и изучения  возможных агентов влияния из числа перспективных и ныне действующих народных избранников в органах государственной власти и местного самоуправления.

В период выборов серьезные опасения вызывает стремление отдельных спецслужб и организаций иностранных государств использовать  российские СМИ для нанесения ущерба суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации, разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной вражды, инспирирования сепаратистских настроений и межнациональных обострений в субъектах Российской Федерации.  Отсутствие соответствующей контрпропагандистской деятельности в ходе выборов на фоне возрастающей информационной зависимости России от развитых стран Запада становится еще одной внешней угрозой национальной безопасности.

Отдельные иностранные государства могут использовать информационную, программную и технологическую зависимость России для нанесения ущерба ее национальной безопасности, в том числе в ходе выборов. Так, после модификации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации (ГАС «Выборы»), проведенной американскими специалистами, главный конструктор системы Ю. Ломов заявил, что он не может утверждать, что есть гарантия защиты информации ГАС «Выборы – М» от того, что в ее аппаратуру не вмонтированы специальные чипы или в ее программное обеспечение не включены какие-то коды, посредством которых можно изменить данные голосования. С учетом формального характера проводимых спецпроверок комплексов средств автоматизации данная ситуация вызывает особую обеспокоенность у специалистов.

Таким образом, значение выборов для обеспечения национальной безопасности весьма велико. Как основа конституционного строя выборы являются объектом безопасности государства. Периодическое проведение выборов выступает гарантом стабильности институтов государственной власти и местного самоуправления. Выборы служат важнейшим индикатором доверия народа к власти и средством активизации населения.

В то же время, в силу социально–политической значимости выборов, они являются объектом противоправных устремлений организованных преступных групп, террористических и иных экстремистских организаций и отдельных лиц, а для ряда иностранных государств являются объектом устремлений, направленных на нанесение ущерба национальной безопасности Российской Федерации.

1.3. Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в Российской Федерации

 

Обеспечение национальной безопасности зависит от эффективности правового регулирования в той или иной сфере общественных отношений. Особое место в упорядочении общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов, принадлежит нормативному правовому регулированию. Нормативное правовое регулирование  имеет общеобязательный характер для субъектов права и распространяется на все общественные отношения определенного рода или вида. Предназначение нормативного правового регулирования состоит в том, чтобы ввести общественные отношения в рамки, обязательные для всех членов общества, придать им определенную устойчивость, упорядоченность, независимость от произвола отдельных личностей.

В ходе нормативного правового регулирования организации и проведения выборов государство устанавливает общие правила поведения, обязательные для всех участников избирательного процесса (например, правила составления списков избирателей, правила выдвижения и регистрации кандидатов (списка кандидатов), правила ведения предвыборной агитации и финансирования избирательной кампании).

Нормативное правовое регулирование представляет собой  целенаправленное воздействие компетентных государственных органов на поведение людей и общественные отношения, осуществляемое с помощью правовых норм и обеспечивающее реализацию правовых предписаний путем установления субъективных прав, юридических обязанностей и мер ответственности за неисполнение соответствующих правовых норм.

В плане раскрытия содержания нормативного правового регулирования выборов необходимо исследовать понятие «организация и проведение выборов». Представляется, что основные процедуры организации выборов носят вспомогательный характер, в том или ином объеме обслуживают соответствующие стадии проведения выборов, в то время как собственно проведение выборов обеспечивает функциональную завершенность всей работы по подготовке к выборам.  

Организация и проведение выборов осуществляется в рамках избирательной кампании и призвана обеспечивать совершение установленных законом избирательных действий и избирательных процедур, гарантирующих реализацию и защиту конституционного права граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Наиболее близким к «организации и проведению выборов» является понятие «избирательного процесса».

В широком смысле термин «избирательный процесс» совпадает с термином «избирательная кампания по подготовке и проведению выборов». А.С. Прудников и В.И. Авсеенко, рассматривая избирательный процесс в широком смысле, справедливо указывают на его идентичность термину «избирательная кампания» и ссылаются на статью 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В то же время, по мнению авторов, этот период охватывает отрезок со дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня официального опубликования их результатов, между тем как в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» речь идет о периоде со дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. В соответствии со статьей 64 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», статьей 70 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» участковые избирательные комиссии представляют отчет о поступлении и расходовании средств на подготовку и проведение выборов не позднее чем через 10 дней со дня голосования, территориальные комиссии – не позднее чем через 20 дней со дня голосования, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации – не позднее чем через 50 дней со дня официального опубликования результатов выборов, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации – не позднее чем через 3 месяца со дня официального опубликования результатов выборов. В соответствии с пунктом 7 статьи 57 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» порядок отчетности денежных средств, выделенных избирательным комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления устанавливается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации по согласованию с главным управлением Центрального банка Российской Федерации в субъекте Российской Федерации. В зависимости от субъекта Российской Федерации сроки представления отчетов составляют: для участковых комиссий – от 10 дней со дня голосования до 35 дней со дня официального опубликования результатов выборов, для избирательных комиссий муниципальных образований – от 1 до 3 месяцев со дня официального опубликования результатов выборов, для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации – от 2 до 3 месяцев со дня официального опубликования результатов выборов. Таким образом, установленный законом период избирательной кампании гораздо шире по временным рамкам.

В узком смысле «избирательный процесс» включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов. М.В. Баглай акцентирует внимание не на функциональной, а на юридической составляющей выборов и рассматривает избирательный процесс как сложную систему правоотношений, в которых участвуют избиратели, средства массовой информации, политические партии, общественные организации и государственные органы по проведению выборов.

Существующий в Российской Федерации процесс избрания органов государственной власти и местного самоуправления  состоит из целого ряда самостоятельных стадий.

К числу основных стадий избирательного процесса относятся: назначение выборов; составление списков избирателей; образование избирательных округов, избирательных участков; формирование избирательных комиссий; выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов); финансирование; информирование избирателей и предвыборная агитация; голосование и определение результатов выборов. Факультативными стадиями являются проведение повторного голосования, повторных и дополнительных выборов.

Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в Российской Федерации охватывает все стадии избирательного процесса выборов всех уровней.

Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов оказывает целенаправленное управляющее воздействие на значительный спектр общественных отношений, складывающихся в ходе выборов, в том числе и на общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Важным направлением разработки теоретических основ нормативного правового регулирования организации и проведения выборов является исследование системы избирательных правовых норм.

В структуре нормативного правового регулирования организации и проведения выборов правовые нормы важны не только потому, что они закрепляют основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации избирательных прав, устанавливают прочную юридическую основу, детально и всесторонне определяющую поведение и деятельность участников общественных отношений, связанных с выборами органов и должностных лиц государства и местного самоуправления, на всех стадиях избирательного процесса, но и в связи с тем, что они позволяют понять и выразить суть нормативного регулирования.

Суть нормативного правового регулирования организации и проведения выборов заключается в том, чтобы посредством норм права обязывать, запрещать, дозволять или рекомендовать всем участникам избирательного процесса действия в интересах обеспечения стабильности конституционного строя, устойчивого воспроизводства и функционирования демократических институтов власти, реализации избирательных прав и свобод граждан. Содержание нормативного правового регулирования организации и проведения выборов выступает как внутреннее состояние, характеризующее избирательный процесс. Выражением содержания нормативного правового регулирования в данной сфере общественных отношений являются нормы права, детально регламентирующие стадии избирательного процесса. В свою очередь, содержательная сторона организации и проведения выборов в Российской Федерации определяется поставленными законодателем целями нормативного правового регулирования.

Основную цель нормативного правового регулирования можно определить как конечный ожидаемый результат, предполагаемое управомоченным на то органом состояние отношений, для достижения которого предлагается использование определенных правовых норм. Исходя из изложенного, целями нормативного правового регулирования организации и проведения выборов в Российской Федерации выступают: упорядоченность, прогрессивное развитие  и преобразование общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов. В свою очередь, целями нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации являются: обеспечение легитимности формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, законности прохождения избирательного процесса; реализация гарантий свободного волеизъявления граждан на выборах; защита демократических принципов и норм избирательного права; недопущение и пресечение возможных противоправных действий участников выборов и иных лиц, вмешательства организованных преступных групп, экстремистских организаций и отдельных лиц, представителей иностранных спецслужб и организаций в избирательный процесс; совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей общественные отношения в области обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Правовые нормы, составляющие фундамент нормативного правового обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, содержат гарантии законности прохождения избирательного процесса, устанавливают юридические механизмы борьбы с правонарушениями в ходе избирательных кампаний и ответственность правонарушителей, закрепляют правовой статус субъектов обеспечения национальной безопасности в ходе выборов, пределы возможного вмешательства правоохранительных органов и служб безопасности в избирательный процесс и контроль за их деятельностью.

Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, международными избирательными стандартами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями  Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами ЦИК России, законами и нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Наивысшей юридической силой обладают нормы избирательного права, содержащиеся в Конституции Российской Федерации (статьи 3, 11, 12, 32, 55, 56, 71, 72, 77, 81, 95-97, 109, 111, 117, 130, 131). Глава 1 Конституции, определяющая основы конституционного строя Российской Федерации, закрепляет, что высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Нормы Конституции, согласно статье 15, имеют прямое действие. В силу этого, при разрешении различного рода споров по поводу избирательного права обоснована ссылка на нормы Конституции. В главе 2 определяется содержание избирательных прав граждан Российской Федерации. Статьей 32 Конституции установлено, что граждане Российской Федерации  имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Какие-либо прямые или косвенные ограничения избирательного права в  зависимости от происхождения, социального или имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных взглядов, времени проживания в данной местности, рода и характера занятий запрещаются действующим законодательством. В соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане России. Избирательным правом не обладают психически больные граждане, признанные судом недееспособными, лица, лишенные судом права занимать государственные и муниципальные должности, если такое наказание предусмотрено федеральным законом, а также содержащиеся в  местах лишения свободы по приговору суда.

Согласно федеральным законам иностранные граждане и апатриды лишены права участвовать в выборах в федеральные и региональные органы государственной власти, участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации. Подобное ограничение правосубъектности представляется разумным в связи с  наличием значительных по численности иностранных диаспор в регионах с малочисленным российским населением (Забайкальский, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Сахалинская области). Массовое вовлечение иностранцев в управление делами государства и решение вопросов местного значения при отсутствии комплексных долгосрочных программ развития указанных субъектов Российской Федерации может повлечь постепенное отстранение федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов от государственного управления, усиление сепаратистских тенденций и дальнейшую трансформацию в автономные образования с перспективой территориального отторжения. Это подтверждается и негативным зарубежным опытом (референдумы о сецессии провинции Квебек в Канаде, самопровозглашение независимости Косово в Сербии). Представляется преждевременным предоставление иностранцам пассивного избирательного права в пограничных зонах, на территориях с регламентированным посещением иностранных граждан, в закрытых административно–территориальных образованиях, а также в анклавной территории Калининградской области.  

Конституция Российской Федерации определяет федеральные государственные органы, избираемые гражданами России, и устанавливает основные положения, связанные с их избранием. К числу таких органов относятся Президент Российской Федерации (статья 81 Конституции) и одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации -  Государственная Дума (статья 96 Конституции).

Значительная роль в нормативном правовом регулировании организации и проведения выборов принадлежит нормам международного права. За последнее десятилетие в России сформировано принципиально новое по содержанию законодательство о выборах, основанное на рекомендациях ООН, Совета Европы, ОБСЕ. В полной мере заимствованы принципы, сформулированные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Следующую ступень в иерархической структуре нормативных правовых актов о выборах в Российской Федерации занимают федеральные законы.

Развивая конституционные нормы, федеральное законодательство более детально регулирует проведение выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Выборы Президента Российской Федерации проводятся на основе Федерального закона от 10 января 2003 года (в ред. от 3 июня 2009 г.) № 19–ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Данный закон устанавливает основные принципы проведения выборов Президента Российской Федерации, регламентирует конкретные стадии выборов Президента Российской Федерации. Отдельная глава (X) посвящена процедуре вступления Президента в должность.  В главе XI закреплен порядок обжалования нарушений избирательных прав граждан и ответственность за нарушения законодательства о выборах Президента Российской Федерации.

Порядок избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определяет Федеральный закон от 18 мая 2005 г. (в ред. от 3 июня 2009 г.) № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В нем зафиксированы общие положения выборов депутатов Государственной Думы, регулируется порядок осуществления избирательных процедур и действий, закреплен статус кандидатов, описан порядок замещения вакантных депутатских мандатов и установлена ответственность за нарушения законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Особое место в системе источников избирательного права занимает Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (в ред. от 3 июня 2009 г.) № 67-ФЗ. Он имеет универсальный характер, так как в нем устанавливаются гарантии избирательных прав, общие для всех выборов независимо от их уровня, и его действие распространяется также на референдумы, проводимые в России. Кроме того, он конкретизирует содержание конституционного права граждан избирать и быть избранными, формулирует гарантии реализации избирательных прав применительно ко всем стадиям избирательного процесса, определяет основные понятия избирательного права, устанавливает порядок обжалования нарушений избирательных прав, а также основания и формы юридической ответственности за нарушение избирательных прав. Указанный федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 1 настоящего закона, в случае, если федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации противоречат ему, применяются нормы данного закона. Данное положение о верховенстве юридической силы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» над другими федеральными законами вызывает обоснованные сомнения, поскольку нарушает установленную Конституцией Российской Федерации иерархию нормативных правовых актов. Общепринятые правила разрешения юридических коллизий в этом случае не действуют. Во-первых, при конкуренции общей и специальной норм приоритет отдается специальной норме. Во-вторых, при коллизии норм, содержащихся в нормативных правовых актах равной юридической силы, принятых в разное время, приоритет отдается норме, принятой позднее. По мнению ряда ученых-юристов и специалистов-практиков, в случае возможного возникновения коллизии между нормативными установлениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и других федеральных законов о выборах, анализируемая норма пункта 6 статьи 1 открывает возможности для варьирования и использования правовых положений в своих интересах в зависимости от ситуации. В соответствии с пунктом 10 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196, возможность разрешения коллизии по усмотрению органа государственной власти является коррупционным фактором. С учетом изложенного, фразу «федеральные законы» представляется целесообразным исключить из пункта 6 статьи 1 данного Федерального закона.

Отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы») при подготовке и проведении выборов, при эксплуатации и развитии ГАС «Выборы», а также при решении с ее использованием задач, не связанных с выборами, регулируются Федеральным законом от 10 января 2003 г. (в ред. от 25 декабря 2008 г.) № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы».

Среди актов федерального избирательного законодательства выделяется Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в ред. от 12 июля 2006 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», в котором установлены временные правила назначения и проведения муниципальных выборов для тех субъектов Российской Федерации, в которых отсутствует законодательная база для выборов в органы местного самоуправления. Данный закон применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если: законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки; отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству; органы местного самоуправления упразднены или самораспустились в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия; в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

Основой для укрепления единства правового пространства Российской Федерации и ликвидации коллизий между федеральным и региональным законодательством о выборах является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (в ред. от 9 февраля 2009 г.) № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». На основании статьи 3.1 данного Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим законом.

Помимо перечисленных,  к числу важных нормативных правовых актов федерального значения, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, относятся также следующие федеральные законы: Закон  Российской  Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (в ред. Федерального закона от 9 февраля   2009 г.) «О средствах массовой информации», Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. от 5 апреля 2009 г.), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. (в ред. от 25 декабря 2008 г.) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Проживание гражданина на территории избирательного участка, являющееся основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Приведенный перечень нормативных правовых актов не является исчерпывающим.

Определенное значение для регламентации избирательного процесса в России имеют также Указы Президента Российской Федерации .

В соответствии с Конституцией Российской Федерации выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва назначает Президент Российской Федерации. При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» также предусматривает возможность нормативного правового регулирования избирательного процесса посредством Указов Президента Российской Федерации. Так, согласно пункту 4 статьи 11, если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение закона субъекта Российской Федерации не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в орган местного самоуправления в части положения закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

Важное значение в регулировании вопросов координации действий организаторов выборов, правоохранительных и иных государственных органов и учреждений в процессе организации и проведения выборов в России принадлежит постановлениям Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. N 937 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», от 13 января 2000 г. № 32 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации», от 5 сентября 2003 г. № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации», от 17 сентября 2007 года № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации».

Регистрация и снятие гражданина с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства осуществляется в соответствии с правилами, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. (в ред. от 28 марта 2008 г.) № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию».

В соответствии с пунктом 2 статьи 81 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Правительство Российской Федерации определяет форму и порядок изготовления справки для участия в голосовании, выдаваемой гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 июля 2003 г. № 391 «О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме» форма такой справки определяется совместно Министерством юстиции Российской Федерации, МВД России, ФСБ России и Министерством обороны Российской Федерации.

Рассмотрев федеральный уровень нормативного правового регулирования организации и проведения выборов в России, остановимся на некоторых аспектах, характеризующих законодательство субъектов Российской Федерации в этой сфере.

Нужно сказать, что Конституция России является основой для развития не только федерального избирательного законодательства. Она устанавливает разграничение компетенции в сфере избирательного законодательства между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Согласно п. «г» статьи 71 Конституции, в ведении Российской Федерации находится формирование федеральных органов государственной власти. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт «н» части 1 статьи 72), что включает и определение конкретных способов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Исходя из требований статьи 73 Конституции и Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», целый ряд вопросов избирательного процесса субъекты Российской Федерации решают самостоятельно.

В частности, законодательные органы субъектов Российской Федерации определяют законами наименование своего законодательного органа, его структуру, число избираемых депутатов, сроки их полномочий, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Кроме того, субъект Российской Федерации самостоятельно определяет конкретную дату выборов этого органа, в том числе внеочередных выборов в случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и т.д.

Следует отметить, что в Конституции не всегда достаточно четко осуществляется разграничение предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Так, пункт «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации определяет, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (следовательно, и избирательных прав) находится в ведении Российской Федерации. В то же время, пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции защиту прав и свобод человека и гражданина относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, не ясно, к какому ведению все–таки относится защита прав и свобод человека и гражданина. Подобная конституционно–правовая коллизия может повлечь неопределенность разграничения федеральных и региональных полномочий в случае необходимости защиты нарушенных прав и свобод граждан (в том числе, в сфере выборов) и возмещения причиненного ущерба.

Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации представляет собой совокупность региональных нормативных правовых актов законодательного и подзаконного характера, регулирующих выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные выборы.

В настоящее время законодательство субъектов Российской Федерации о выборах включает в себя конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Данными нормативными правовыми актами устанавливаются нормы, касающиеся определения срока полномочий выборных органов государственной власти, порядка выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, условий реализации гражданами своих избирательных прав.

В конституциях (уставах) некоторых субъектов Российской Федерации в специальных главах закреплены основные организационно-правовые элементы подготовки и проведения выборов, в том числе определен статус избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации регулируют порядок выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов.

Как правило, в систему законодательства о выборах каждого субъекта Российской Федерации входит закон о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти. Примером могут служить законы Кабардино-Балкарской Республики от 6 августа 2003 г. (в ред. от 16 ноября 2007 г.)  № 72-РЗ «О выборах депутатов Парламента Кабардино-Балкарской Республики»; Чеченской Республики от 5 июня 2008 г. № 25-РЗ «О выборах депутатов Парламента Чеченской Республики»; Кемеровской области от 14 февраля 2007 г. (в ред. от 7 июня 2008 г.) № 24-ОЗ «О выборах депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области»; Ленинградской области от 1 августа 2006 г. № 77- ОЗ «О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области»; Московской области от 26 октября 2006 г. (в ред от 29 ноября 2006 г.) №  191/2006-ОЗ «О выборах депутатов Московской областной Думы»; Сахалинской области от 10 апреля 2008 г. № 22-ЗО «О выборах депутатов Сахалинской областной Думы»; Тамбовской области от 5 сентября 2005 г. (в ред. от 6 октября 2008 г.)  № 355-З «О выборах депутатов Тамбовской областной Думы».

К системе регионального избирательного законодательства следует отнести имеющиеся во всех субъектах Российской Федерации законы об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации либо о системе избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации. Например, закон Республики Тыва от 5 февраля 2001 г. (в ред. от 18 июня 2007 г.) № 777 «Об избирательной комиссии Республики Тыва»; закон Амурской области от 8 июля 1998 г. (в ред. от 28 апреля 2008 г.) № 82-ОЗ «Об избирательной комиссии Амурской области»; закон Иркутской области от 18 июля 2008 года № 51-оз «Об избирательной комиссии Иркутской области»; закон Самарской области от 13 марта 2001 г. № 23-ГД (в ред. от  13 июня 2007 г.) «Об избирательной комиссии Самарской области»; закон Тюменской области от 3 июня 2004 г. (с изм. от 5 июля 2007 г.) N 235 «Об избирательной комиссии Тюменской области» и др.

Рядом субъектов Российской Федерации была проведена кодификация регионального законодательства о выборах. Избирательные кодексы были приняты в Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Алтайском, Приморском и Хабаровском краях, Амурской, Белгородской, Владимирской, Вологодской, Воронежской, Костромской, Курской, Псковской, Свердловской, Тверской, Тюменской, Читинской областях, г. Москве. По предмету правового регулирования кодифицированные акты субъектов Российской Федерации можно разделить на две группы:

- кодексы, регламентирующие выборы в органы государственной власти и выборы в органы местного самоуправления (приняты и действуют в Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Приморском и Хабаровском краях,  Амурской, Воронежской, Костромской, Курской, Псковской, Свердловской, Тверской, Тюменской, Читинской областях, г. Москве);

- кодексы, регулирующие избирательные процедуры, референдумы и отзыв (Алтайский край, Белгородская область и Владимирская область).

В Коми–Пермяцком автономном округе наряду с Избирательным кодексом действовали отдельные законы о выборах депутатов законодательного органа государственной власти, о выборах в органы местного самоуправления. При этом существенная часть норм Кодекса и указанных законов дублировалась, а отдельные положения, регулирующие одни и те же избирательные действия, противоречили друг другу. Подобная практика законодательного регулирования выборов создавала серьезные трудности для правоприменителей и могла поставить под сомнение результаты выборов, что, по-видимому, и привело к отказу от такого кодифицированного акта. Отказались от применения кодифицированного акта и в Республике Коми. Законодателем был принят Закон Республики Коми от 7 июля 2006 г. (в ред. от 26 июня 2008 г.) № 65-РЗ «О выборах, референдумах и опросе в Республике Коми». Этот закон не оправдывает своей сущности как сводного акта повышенной стабильности и определяет лишь особенности выборов, референдумов и республиканского опроса населения в республике. Он носит весьма фрагментарный характер, что усложняет правоприменительный процесс. В законе Псковской области от 1 августа 2003 г. (в ред. от 17 июля 2008 г.) № 295-ОЗ «Избирательный кодекс Псковской области» отсутствует общая часть. Представляется, что данный недостаток юридической техники требует законодательного восполнения.

Как правило, при наличии у субъекта Российской Федерации необходимого нормативного правового материала, четко регламентирующего все избирательные действия и процедуры при проведении выборов различного уровня, кодификация приносила положительный результат. В ходе кодификации система разрозненных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации о выборах заменялась единым, логически стройным и непротиворечивым нормативным правовым актом, малоэффективные нормы утрачивали свое действие, создавались и закреплялись новые нормы.

В то же время анализ региональных законов о выборах показал, что еще во многих из них сохраняются противоречия и несоответствие некоторых положений нормам федерального законодательства. Ликвидация таких противоречий требует скоординированной законотворческой работы, обобщения правоприменительной практики регионального законодательства о выборах и четкого взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, органов прокуратуры, юстиции на местах и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Некоторые особенности имеет нормативное правовое регулирование организации и проведения муниципальных выборов.

Регулирование муниципальных выборов не относится к ведению муниципальных образований, так как согласно пункту 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливается федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.

В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Согласно пункту 3 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в уставах муниципальных образований определяется порядок формирования, срок полномочий, а также иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления. На основании пункта 5 статьи 34 данного Федерального закона в уставе муниципального образования закрепляется структура органов местного самоуправления.

Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования (пункт 2 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что:

  • регистрация (учет) избирателей осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом города федерального значения, - руководителем территориального органа исполнительной власти  города федерального значения (пункт 2 статьи 16);

  • представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов (пункт 2 статьи 18);

  • избирательные участки образуются по согласованию с соответствующими комиссиями главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом города федерального значения, - руководителем территориального органа исполнительной власти  города федерального значения (пункт 2 статьи 19);

- уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица (пункт 3 статьи 24) и др.

Субъекты Российской Федерации регулируют порядок назначения, подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, избираемых населением непосредственно.

Часто вместо отдельных законов о выборах главы муниципального образования и депутатов представительных органов муниципальных образований принимается один общий закон о муниципальных выборах. Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г. № 969-III «О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)», закон Чувашской Республики от 25 ноября 2003 г. (в ред. от 4 июня 2007 г.) № 41 «О выборах в органы местного самоуправления в Чувашской Республике», закон Архангельской области от 8 ноября 2006 г. (в ред. от 23 сентября 2008 г.) «О выборах в органы местного самоуправления в Архангельской области», закон Московской области от 28 июня 2006 г. № 8/185-П «О муниципальных выборах в Московской области», закон Сахалинской области от 28 апреля 2008 г. № 35-ЗО «О муниципальных выборах в Сахалинской области».

В системе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о выборах особое место занимают нормативные акты  руководителей высших органов исполнительной власти. Отличительной чертой данных нормативных актов, как правило, является непосредственное регулирование вопросов, связанных с участием субъектов Российской Федерации в обеспечении национальной безопасности в период выборов. В частности, в большинстве субъектов Российской Федерации (Республика Хакасия, Удмуртская Республика, Ростовская, Нижегородская, Рязанская, Костромская  области и др.) на уровне руководителей высших органов исполнительной власти приняты соответствующие постановления о содействии избирательным комиссиям в организации и проведении выборов, устанавливающие организационные основы взаимодействия комиссий субъектов Российской Федерации с правоохранительными органами.

Рассмотрев избирательное законодательство и нормативные правовые акты высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о выборах, охарактеризуем в качестве источника избирательного права нормативные правовые акты избирательных комиссий.

Вопрос о правовой природе актов избирательных комиссий имеет тройственный характер.

С одной стороны, данный вопрос тесно связан с проблемой источников права, поскольку правовая природа актов избирательных комиссий влияет на их способность выступать социальными регуляторами общественных отношений. Качество источника права и роль регулятора общественных отношений в полной мере относится лишь к нормативным правовым актам избирательных комиссий, содержащим правовые нормы.

С другой стороны, природа правовых актов определяет отношение субъектов права к реализации предписаний, закрепленных в этих государственных документах. Индивидуальные правовые акты распространяют свое действие на конкретных субъектов права, в то время как правовые акты нормативного характера действуют в отношении неопределенного круга субъектов. Нормативные правовые акты и их строгая иерархия по отношению друг к другу выступают предпосылками законности. Специалисты в области нормотворчества справедливо отмечают, что «главной целью нормативных актов является установление правовых режимов, направленных на осуществление правового порядка и утверждение режима законности на том правовом пространстве, на которое распространяется действие этих актов». Вести речь о законности, подразумевая строгое и неуклонное исполнение индивидуальных правовых актов всеми субъектами права, бессмысленно.

Наконец, с помощью правовых актов избирательные комиссии реализуют свою компетенцию.

В соответствии с пунктом 13 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», подпунктом 3 статьи 19 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», частью 3  статьи 25 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ЦИК России наделена полномочиями принимать инструкции и иные нормативные акты по вопросам применения федеральных законов о выборах. Акты, принимаемые Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, имеют различную правовую природу. Большая часть актов ЦИК России носит правоприменительный характер, поскольку избирательные комиссии являются, в первую очередь, правоприменительными органами. Правоприменительная деятельность избирательных комиссий подчинена задаче наиболее полной реализации избирательных прав граждан. Среди правоприменительных актов ЦИК России следует выделить акты нормативного толкования (т.н. интерпретационные акты). Данные акты не создают новых норм права. Их значение заключается в уточнении и разъяснении действующего права в целях его правильной и эффективной реализации. Примерами актов нормативного толкования служат: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 21 сентября 1999 г. № 15/114-3 «О Разъяснениях порядка реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 марта 2007 г. № 203/1272-4 «О Разъяснении порядка применения пункта 1.1., подпунктов «в.1», «в.2» пункта 24, подпунктов «б.1», «б.2» пункта 25, подпунктов «з», «и» пункта 26 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. № 51/432-5 «О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва» и ряд других актов-разъяснений. Разъяснения, не создавая новых норм права, вместе с тем, обеспечивают единообразное применение федеральных законов.

Особый блок актов толкования образуют акты методического характера: К ним относятся: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 07 апреля 2005 г. № 142/975-4 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и созданных при них контрольно-ревизионных служб по проведению проверок использования бюджетных средств, выделенных избирательным комиссиям, комиссиям референдума для подготовки и проведения федеральных выборов и референдумов», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 марта 2006 г. № 174/1121-4 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации деятельности избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб по контролю за избирательными фондами кандидатов, избирательных объединений, достоверностью представленных сведений о доходах и об имуществе», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 24 мая 2006 г. № 176/1131-4 (в ред. от 12 октября 2007 г.) «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий» и др. Методические рекомендации утверждаются постановлениями или протоколами заседаний Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Несмотря на рекомендательный характер данных документов, предполагающий вариант поведения субъектов права, Методические рекомендации официально разъясняют избирательное  законодательство и обеспечивают его единообразное применение.

Незначительную часть актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации можно назвать нормативными правовыми актами. Нормативность характеризует свойство данных документов выступать регулятором общественных отношений. В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» приводятся определения нормативного правового акта и правовых норм. «Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовыми нормами принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение».

Компетенция Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по изданию нормативных правовых актов носит ограниченный характер и, как правило, прямо предусмотрена в соответствующих федеральных законах о выборах. В соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 6 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» ЦИК России устанавливает порядок использования ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов в референдума в части, не урегулированной федеральными законами. Принятие некоторых нормативных правовых актов ЦИК России предусмотрено пунктом 11 статьи 16, пунктом 7 статьи 57, пунктами 14 и 15 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрено издание ЦИК России более тридцати нормативных правовых актов, устанавливающих порядок учета и отчетности по средствам избирательных фондов, порядок использования технических средств подсчета голосов, порядок электронного голосования и др.

Нормативные правовые акты ЦИК России содержат общеобязательные правила (нормы права), рассчитаны на множество типичных ситуаций и регулируют общественные отношения, связанные с выборами органов государственной власти и органов местного самоуправления. В их число, например, входят: Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 19/137-4 «О Положении об обеспечении безопасности информации в Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 7 августа 2003 г. (в ред. от 27 сентября 2006 г.) № 20/144-4 «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 ноября 2003 г. № 49/463-4 «Об утверждении Инструкции по организации доступа к персональным данным и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой на комплексах средств автоматизации ГАС «Выборы», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 февраля 2007 г. (в ред от 19 ноября 2008 г.) «Об Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в сети Интернет», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. (в ред от 6 июля 2007 г.) № 4/24-5 «Об Инструкции о порядке и формах учета и отчетности политической партии, ее регионального отделения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 3 мая 2007 г. № 6/53-5 «Об Инструкции о порядке и формах учета и отчетности кандидатов о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств при проведении выборов Президента Российской Федерации», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 июня 2007 г. (в ред. от 22 января 2008 г.) № 18/153-5 «Об Инструкции по организации единого порядка установления итогов голосования, составления протоколов избирательных комиссий, определения результатов выборов, получения, передачи и обработки информации с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при проведении выборов Президента Российской Федерации».

Как правило, нормативные правовые акты ЦИК России являются временными, т.е. распространяют свое действие на период конкретных федеральных избирательных кампаний.

Разновидностью нормативных правовых актов ЦИК России являются соглашения, касающиеся взаимодействия избирательных комиссий с другими государственными органами в процессе организации и проведения выборов. Примерами подобных нормативных правовых документов следует считать Соглашение о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21 февраля 2005 г., Соглашение между Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и Федеральной налоговой службой о взаимодействии и взаимном обмене информацией  от 2 июля 2007 г. и др.

В соответствии с абзацем 3 пункта 16 Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации» в случае, если нормативные правовые акты утверждены совместно федеральными органами исполнительной власти и органами (организациями), акты которых не подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, и данные органы указаны  первыми, нормативные правовые акты представляются на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим за указанными органами (организациями). Таким образом, соглашения о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти в процессе организации и проведения выборов должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации данными федеральными органами исполнительной власти или организациями (МВД России, ФСБ России, ФНС, ФМС России, ЦБ Российской Федерации и др.). В случае возникновения сомнений относительно обязательности государственной регистрации,  окончательное решение вопроса о необходимости государственной регистрации принимает Министерство юстиции Российской Федерации после проведения юридической экспертизы.

Кроме того, необходимо выделить нетипичные нормативные предписания, издаваемые ЦИК России. К группе нетипичных нормативных предписаний относятся нормативно-технические акты. Например, нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о нормативах технологического оборудования избирательных комиссий (кабины для голосования, ящики для голосования), о нормативах изготовления и способах защиты избирательных документов, о форме списков избирателей, форме удостоверений членов избирательных комиссий, форме и тексте бюллетеней, форме реестра выдачи открепительных удостоверений, об образцах печатей.

Подготовка проектов постановлений, инструкций и иных нормативных актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществляется Аппаратом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Процедура рассмотрения проектов нормативных актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации описана в статьях 45-46 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденного Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 28 июня 1995 г. (в ред. от 10 декабря 2008 г.) № 7/46-II. При рассмотрении проекта постановления ЦИК России проводит обсуждение. На голосование ставятся поправки, внесенные только членами Комиссии. После голосования поправок проект постановления принимается в целом. При рассмотрении проекта постановления Комиссия вправе: принять постановление, в том числе с поправками, внесенными в ходе его обсуждения; принять постановление за основу с последующей его доработкой и повторным рассмотрением; отложить обсуждение проекта постановления; отклонить проект постановления. Закрепленная в Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации правотворческая процедура не содержит положений о проведении и сроках экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на коррупциогенность, предусмотренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196. Представляется, что данные нормативные предписания должны быть в обязательном порядке закреплены в Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и нормативных правовых актах избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

Специфика нормотворческой деятельности ЦИК России заключается в том, что согласно пункту 13 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статье 6 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации для вступления в силу нормативных актов ЦИК России их государственная регистрация не требуется. Вместе с тем, большинство нормативных правовых актов ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации  прямо или косвенно затрагивает права и свободы граждан. В связи с этим процедура государственной регистрации могла бы способствовать  не только повышению качества нормативных правовых актов избирательных комиссий, но и содействовать более полной реализации прав и свобод участников избирательного процесса.

Часть 2 статьи 9 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» закрепляет положение, что нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Все нормативные акты, а также иные решения ЦИК России публикуются в официальном печатном органе ЦИК России – «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». В статье 47 Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации содержится предписание о необходимости передачи нормативных актов    Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в средства массовой информации и размещения указанных актов на Интернет-сайте Комиссии.

Нормативные акты и другие решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также решения иных избирательных комиссий, принятые ими в пределах своей компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, органов местного самоуправления, кандидатов, политических партий и иных общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.

Рассматривая нормотворчество избирательных комиссий, необходимо обозначить ряд существующих в данной сфере проблем.

Во-первых, федеральное избирательное законодательство не предусматривает права избирательных комиссий субъектов Российской Федерации принимать нормативные правовые акты по вопросам своей компетенции (статья 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статья 20 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», статья 26 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). При этом в специальном законодательном акте, регулирующем отношения, возникающие при использовании ГАС «Выборы» (статьи 7, 10 и 18 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»), предусмотрены правомочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам использования и эксплуатации ГАС «Выборы». В подпункте «и» пункта 10 статьи 23 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» упоминается возможность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации принимать нормативно-технические акты, т.е. устанавливать по поручению ЦИК России нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей и другие избирательные документы. Таким образом, нормотворческая деятельность, осуществляемая избирательными комиссиями на региональном уровне, не регулируется в должной мере действующим федеральным законодательством. Между тем, региональный фрагмент нормативного правового регулирования выборов,  представленный нормативными правовыми актами избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предмету своего ведения, является необходимым элементом избирательного законодательства субъектов Российской Федерации о выборах. Поэтому нормотворческие полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации должны быть законодательно закреплены.

Во-вторых, в избирательном законодательстве и Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отсутствуют виды нормативных правовых актов, которые может принимать Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Несмотря на то, что избирательные комиссии не входят в систему органов исполнительной власти, на основе сопоставления наименований нормативных правовых актов органов исполнительной власти и избирательных органов представляется важным уточнить виды принимаемых избирательными комиссиями нормативных правовых актов. В пункте 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 17 марта 2009 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»  определено, что федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. В федеральных законах о выборах и Постановлении ЦИК России от 28 июня 1995 г. (в ред. от 10 декабря 2008 г.) № 7/46- II «О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» из числа нормативных правовых актов, принимаемых ЦИК России, упоминаются только инструкции. При этом нормативный правовой характер, кроме инструкций Центральной избирательной комиссии, носят положения, регламенты и соглашения.

Думается, что этот пробел правового регулирования требует восполнения. Кроме того, учитывая особенный статус избирательных комиссий в механизме государства, обозначенная проблема актуализирует вопрос принятия Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

1.4. Нормативное правовое регулирование выборов в интересах национальной безопасности Российской Федерации

 

Рассмотрев понятие, содержание и систему актов нормативного правового регулирования организации и проведения выборов в Российской Федерации, остановимся подробней на изучении организации и проведении выборов с позиций обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Для этого  проанализируем конкретные стадии избирательного процесса и их нормативную правовую регламентацию.

Юридически избирательная кампания начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов.

Выборы назначают уполномоченные на то органы или должностные лица в зависимости от уровня выборов. Пунктом 9 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрена возможность вмешательства избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора в процесс назначения выборов. Суд общей юрисдикции может определить срок, не позднее которого уполномоченный орган или должностное лицо (в случае их отсутствия  - соответствующая избирательная комиссия) должны назначить выборы. При этом суд также вправе возложить на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или избирательную комиссию субъекта Российской Федерации (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в 10-дневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии, а при отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица – также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы.

Закрепление правовых норм, гарантирующих назначение выборов (статья 5 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», статья 6 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», статья 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации») имеет важное значение для обеспечения национальной безопасности, поскольку позволяет не допустить узурпации политической власти со стороны выборных должностных лиц и депутатов федерального, регионального и местного уровней.

Важной стадией избирательного процесса является составление списков избирателей. Оно происходит под непрерывным контролем избирательных комиссий. Список избирателей составляется с использованием Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы».

В соответствии со статьей 17 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» информационные ресурсы  ГАС «Выборы», содержащие персональные данные, формируются, хранятся и используются в условиях конфиденциальности в порядке, установленном федеральными законами и нормативными правовыми актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Согласно пункту 6.3 Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденного Постановлением ЦИК России от 6 ноября 1997 г. (в ред. от 19 ноября 2008 г.) № 138/1017-5, база данных ГАС «Выборы» не может содержать сведения, составляющие государственную тайну.

Безопасность информации в ГАС «Выборы» обеспечивается посредством применения организационных и технических мер защиты, а также посредством осуществления контроля за использованием ГАС «Выборы». Основными мерами защиты являются:

  • сертификация ГАС «Выборы», а также средств ее защиты в порядке, установленном федеральным законодательством;

  • применение сертифицированных специальных программных средств и лицензионных программных средств общего назначения, а также сертифицированных технических средств и средств связи;

  • исключение несанкционированного доступа к ГАС «Выборы»;

  • обеспечение подлинности и целостности информации в ГАС «Выборы»;

  • защита информации при ее передаче по сетям связи;

  • специальная всесторонняя проверка готовности ГАС «Выборы» и ее фрагментов перед подготовкой и проведением выборов и референдума;

  • применение утвержденной в установленном порядке эксплуатационной документации;

  • организация и проведение работ по обеспечению сохранности и работоспособности комплексов средств автоматизации;

  • подготовка работников, подтвержденная сертификатом о праве эксплуатации комплекса средств автоматизации;

  • установление ответственности за нарушение правил использования и эксплуатации ГАС «Выборы» и ее фрагментов.

Работы по обеспечению безопасности информации в ГАС «Выборы» проводятся организациями, имеющими лицензии на соответствующие виды деятельности.

Право доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы», содержащим персональные данные, имеют:

1) члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члены избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных избирательных комиссий, работники аппаратов этих комиссий и работники, обеспечивающие использование ГАС «Выборы», если такая информация необходима для выполнения ими своих должностных или служебных обязанностей;

2) граждане, запрашивающие персональные данные о себе;

3) должностные лица органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, которым доступ к такой информации предусмотрен федеральными законами.

Составление и уточнение списка избирателей осуществляется на основании официальных данных органов Федеральной миграционной службы, военных комиссариатов, ЗАГСов, судов и других уполномоченных государственных органов. Они направляют сведения об избирателях в территориальную либо в участковые комиссии. Лица, представляющие сведения об избирателях, несут ответственность за достоверность и полноту этих сведений, а также за своевременность их представления.

Гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, вправе обратиться в участковую избирательную комиссию с заявлением о включении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая избирательная комиссия обязана проверить сообщенные заявителем сведения и представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию такого решения заявителю. Решение участковой избирательной комиссии об отклонении заявления о включении гражданина Российской Федерации в список избирателей может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд (пункт 16 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Согласно пункту 7 статьи 27 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», части 8 статьи 16 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» граждане Российской Федерации, признанные вынужденными переселенцами либо обратившиеся в Федеральную миграционную службу или ее территориальные органы с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами, включаются в список избирателей по месту их временного проживания на основании паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также соответствующих документов, выданных указанными органами. На основании закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.  Включение вынужденных переселенцев в списки избирателей позволяет обеспечивать права данной категории лиц и предупреждать конфликтные ситуации на национальной, языковой и религиозной почве в период выборов.

Учет избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках (не менее трех месяцев), за исключением мест расположения российских воинских частей, осуществляется руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации. Учет избирателей – военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в расположении воинских частей как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, осуществляется командиром воинской части.

В соответствии с пунктом 4.3 Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденного Постановлением ЦИК России 19 ноября 2008 г. № 138/1017-5, сведения о зарегистрированных избирателях, проживающих в пределах расположения воинской части, хранятся на бумажном или защищенном от записи машиночитаемом носителе у командира воинской части.

С 2005 года Центральная избирательная комиссия Российской Федерации ведет Регистр избирателей, который содержит совокупность персональных данных обо всех избирателях, зарегистрированных в Российской Федерации. Данные Регистра избирателей используются при составлении списков избирателей на всех выборах, проводимых в Российской Федерации, при проверке подписных листов, собранных в поддержку выдвижения кандидатов на выборах различного уровня, образовании избирательных округов и избирательных участков и при решении иных задач. Результаты работы по составлению списков избирателей можно проиллюстрировать следующими данными. На выборах Президента Российской Федерации 2008 г. число избирателей, дополнительно включенных в списки в день голосования на территории Российской Федерации (за исключением проголосовавших по открепительным удостоверениям), составило около 790 тыс. от числа избирателей, включенных в списки (0,74%). Это убедительно свидетельствует о высокой степени качества (чистоты) списков избирателей, так как в международной практике проведения выборов соответствующий показатель составляет от 1 до 3 % .

Значение Государственной системы регистрации избирателей для обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов огромно, ведь достоверность итогов голосования и результатов выборов напрямую зависит от правдивой и точной информации о числе зарегистрированных избирателей, участвующих в избирательном процессе. Это обстоятельство определяет исключительную важность надлежащего правового обеспечения Государственной системы регистрации (учета) избирателей.

Гражданин Российской Федерации включается в число избирателей в связи с: достижением возраста 18 лет; регистрацией гражданина, достигшего возраста 18 лет, по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев – по месту пребывания); зачислением в списки личного состава воинской части граждан, проходящих военную службу по призыву, на основании приказа командира воинской части (зачислением в военное учебное заведение граждан на основании приказа начальника военного учебного заведения); постоянным проживанием на территории иностранного государства или нахождением в длительной заграничной командировке, установленным по данным консульского учета; вступлением в силу решения суда о признании дееспособным гражданина, ранее признанного судом недееспособным.

Гражданин исключается из числа избирателей в связи с: снятием с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев – по месту пребывания), в том числе в связи с вступлением в силу решения суда о признании гражданина безвестно отсутствующим; призывом гражданина, проживающего на соответствующей территории, на военную службу; отбыванием наказания в виде лишения свободы по приговору суда; вступлением в силу решения суда о признании недееспособным; прекращением гражданства Российской Федерации; смертью или объявлением решением суда умершим.

Список избирателей составляется в двух экземплярах. Первый экземпляр списка избирателей может быть разделен на отдельные книги с сохранением единой нумерации списка. При этом каждая книга должна быть пронумерована, сброшюрована (прошита) и скреплена печатью участковой комиссии и подписью ее председателя. Это правовое предписание выступает гарантией того, что при голосовании избиратели не поставят свои подписи на отдельных листах, что может привести к фальсификации итогов голосования.  

Помимо непосредственного обеспечения избирательных действий, сбор, систематизация и использование сведений об избирателях в процессе организации и проведения выборов позволяют компетентным государственным органам принимать меры по выявлению лиц, подозреваемых в совершении преступлений и скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо проживающих по подложным или поддельным документам, а также производить розыск объектов оперативной заинтересованности.

Пункт 18 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 12 статьи 27 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», часть 12 статьи 16 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливают правило, согласно которому вносить какие-либо изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей запрещается. Данная норма направлена на недопущение возможных злоупотреблений, связанных с фальсификацией избирательных документов и итогов голосования членами избирательных комиссий.

Для организации и проведения выборов важным является нормативное правовое регулирование образования избирательных округов и избирательных участков. Это обусловлено тем, что возможные манипуляции представителей преступных групп, экстремистских сил, коррумпированных должностных лиц избирательных комиссий, депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления при образовании избирательных округов могут серьезно исказить картину свободного волеизъявления избирателей, дискредитировать демократические принципы и нормы избирательного права, и тем самым причинять ущерб национальной безопасности Российской Федерации.

Можно выделить три основных метода манипуляций при образовании избирательных округов: 1) объединение избирателей, поддерживающих партию или кандидата оппозиции, в несколько избирательных округов, расположенных вне границ округов партии (кандидата) - соперника; 2) рассредоточение приверженцев оппозиции в составе округов, поддерживающих партию большинства, чтобы партия-соперник ни в одном из округов не имела явного преимущества или имела его в как можно меньшем количестве округов; 3) искусственное создание избирательных округов самой причудливой геометрической  формы, в которых большинство населения являются сторонниками партии большинства.

Правовой базой предупреждения подобных правонарушений служит Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 18) и Федеральный  закон «О выборах депутатов Государственной Думы  Федерального собрания Российской Федерации» (статья 12).

Избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории.

Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований:

а) соблюдается примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30 процентов. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - 15 процентов от средней нормы представительства избирателей. Указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Положения, содержащиеся в первом предложении настоящего подпункта, могут не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта Российской Федерации, одного включающего в себя всю территорию указанного автономного округа одномандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Если применение положений, содержащихся в первом предложении настоящего подпункта, влечет за собой образование избирательного округа, включающего в себя части территорий более чем одного муниципального образования, либо образование избирательного округа, включающего в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования, отдельные одномандатные избирательные округа при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования могут быть образованы с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20 процентов. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов.

б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов;

в) избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий.

При соблюдении требований, касающихся образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований.

Если в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации одна из палат двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований, то при формировании этой палаты требования подпунктов «а» и «б» части 4 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации»  не применяются.

Нормативное правовое регулирование образования избирательных округов и формирования избирательных участков направлено на недопущение возможных манипуляций представителей преступных групп, экстремистских сил, коррумпированных должностных лиц избирательных комиссий, депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления  в условиях формирования территориальной основы организации и проведения выборов, а также на защиту сведений ограниченного распространения.

При опубликовании сведений об избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, текст публикуемого материала согласовывается с командиром соответствующей воинской части. Такое требование вызвано тем, что данные материалы могут содержать информацию, не подлежащую разглашению.

Наряду с образованием избирательных округов и участков, большое значение в избирательном процессе имеет формирование избирательных комиссий. Комиссиям принадлежит главная роль в организации выборов. Их правовой статус, порядок формирования определяется главой IV Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации», главой II Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», главой III Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии.

На постоянной основе в настоящее время действует Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, территориальные избирательные комиссии и избирательные комиссии муниципальных образований.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов. Пять членов назначает Президент Российской Федерации. По пять членов ЦИК России назначаются Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные, участковые избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, иных общественных объединений.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть:

  • лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

  • граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными или ограниченно дееспособными;

  • граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет;

  • депутаты законодательных органов государственной власти, органов местного самоуправления;

  • выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местных администраций;

  • судьи, прокуроры;

  • кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица политических партий, выдвинувших кандидатов;

  • супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов;

  • лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов;

  • члены комиссий с правом совещательного голоса;

  • лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, а также лица, утратившие свои полномочия членов комиссии с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения), - в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда;

  • лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушения законодательства о выборах, - в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания.

Указанные правовые положения направлены на противодействие попыткам ряда иностранных государств  и российских организованных преступных групп использовать возможности избирательного процесса для нанесения ущерба интересам национальной безопасности Российской Федерации, на обеспечение независимости избирательных комиссий от кандидатов и административного ресурса должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ограничения, связанные с отсутствием гражданства Российской Федерации, наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, распространяются и на членов комиссий с правом совещательного голоса. При этом в перечень  должностных лиц, которые не могут быть членами комиссии с правом совещательного голоса, помимо депутатов представительных органов, выборных должностных лиц, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, глав местных администраций, судей и прокуроров, входят лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях, а также работники аппаратов избирательных комиссий.

Думается, что перечень требований, установленных частью 1 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в отношении членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, следовало бы дополнить  пунктом «о» - «лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях». В настоящее время закон не запрещает этим должностным лицам быть членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, что позволяет им оказывать влияние на других членов комиссий, являющихся военнослужащими. В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» сведения о дислокации и численности войск составляют государственную тайну. Поэтому для организации голосования военнослужащих на общем избирательном участке в состав участковой избирательной комиссии и соответствующей территориальной избирательной комиссии включаются в качестве членов комиссии с правом решающего голоса представители воинских частей.

В целях повышения уровня независимости избирательных комиссий, противодействия коррупции среди руководителей и работников избирательных комиссий, уменьшения влияния на комиссии со стороны представителей иностранных государств, международных и иностранных организаций Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» введен пункт 15.1, установивший ряд дополнительных ограничений в деятельности членов комиссий, работающих на постоянной основе. В частности, члену Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также члену избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, работающему в комиссии на постоянной (штатной) основе, члену иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работающему в комиссии на постоянной (штатной) основе, запрещается:

а) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов действующих на территории Российской Федерации иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

б) получать в связи с выполнением возложенных на него обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц. Подарки, полученные членом избирательной комиссии в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации, муниципальной собственностью и передаются членом избирательной комиссии по акту в соответствующую избирательную комиссию, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Член избирательной комиссии, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

в) выезжать в связи с выполнением возложенных на него обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе органов государственной власти, органов местного самоуправления с государственными органами (органами) иностранных государств, международными и иностранными организациями;

г) использовать в целях, не связанных с выполнением возложенных на него обязанностей, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные для служебной деятельности;

д) разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением возложенных на него обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, или служебную информацию, ставшие им известными в связи с выполнением возложенных на него обязанностей.

Нужно отметить, что избирательные комиссии наделены существенными правомочиями в рамках реализации своих основных функций: обеспечения реализации избирательных прав граждан, обеспечения защиты избирательных прав граждан, осуществления контроля за соблюдением избирательных прав граждан. В частности, они наделены полномочиями требовать от государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий с государственным участием, а также их должностных лиц представления ответов на вопросы, связанные с проведением избирательной кампании, обращаться за помощью в целях устранения выявленных нарушений прав граждан в суды, правоохранительные органы. Могут они и отменять незаконные решения нижестоящих комиссий.

Важнейшей гарантией достоверности и гласности проведения выборов является участие наблюдателей в избирательных кампаниях. За подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации осуществляли наблюдение почти 160 тысяч наблюдателей от кандидатов и политических партий, 54 тысячи членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, назначенных кандидатами. Были аккредитованы 235 иностранных (международных) наблюдателей, представлявших 32 государства. Иностранные (международные) наблюдатели осуществляли мониторинг на территории 39 субъектов Российской Федерации.

Наблюдателями не могут быть выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса (Пункт 4 статьи 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 8 статьи 23 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», часть 2 статьи 30 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Законодатель использует данный запрет для того, чтобы не допустить использования указанными должностными лицами «административного ресурса», т.е. преимуществ своего должностного положения и возможностей влиять на избирателей и на членов избирательных комиссий в день голосования, в том числе, при подсчете голосов.

Часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации исключает возможность граждан Российской Федерации, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, выступать в качестве наблюдателей на выборах. Лица, находящиеся под стражей, в следственных изоляторах, если в отношении них еще не вынесен приговор суда и они не признаны виновными в том или ином преступлении, влекущем за собой лишение свободы, сохраняют право голосования на выборах. Они могут голосовать на участках, создаваемых в день выборов в СИЗО. Вместе с тем режим изоляции указанных лиц, установленный статьей 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», исключает их возможность быть наблюдателями на выборах.

Как показывает опыт развитых стран, политика суверенного государства должна быть направлена на замещение иностранных и международных наблюдателей  наблюдателями из числа собственных граждан. Развитие национальных институтов гражданского общества означает: упрочение доверия населения к выборным институтам, повышение правовой культуры российских граждан, развитие общественного контроля за выборами со стороны политических партий, свободных СМИ (в том числе общественного вещания), молодежных и иных общественных организаций.

В современной России созданы необходимые условия для эффективного общественного контроля и продолжается работа по развитию прозрачных механизмов наблюдения за выборами. В этих целях осуществляется правовое образование и воспитание граждан, повышение профессионализма организаторов выборов, наблюдателей и представителей средств массовой информации, обучение кандидатов, их доверенных лиц, уполномоченных представителей политических партий квалифицированному ведению избирательных кампаний на основе организации правовых консультаций и соответствующих курсов при избирательных комиссиях.

С обеспечением национальной безопасности в избирательном процессе тесно связан вопрос о деятельности иностранных (международных) наблюдателей и представителей иностранных средств массовой информации. Нужно подчеркнуть, что российское законодательство регламентирует правовой статус иностранных (международных) наблюдателей, их права и обязанности (статья 24 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», статья 31 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). При осуществлении деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов,  аккредитация наблюдателя может быть отозвана.

Для иностранных граждан порядок въезда и пребывания в Российской Федерации регулируется Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», при этом  иностранные (международные) наблюдатели из числа граждан иностранных государств передвигаются по территории Российской Федерации с учетом ограничений, установленных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. (в ред. от 25 ноября 2008 г.) «О закрытом административно–территориальном образовании» и Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно–территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской  Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1998 г. (в ред. от 8 июля 2005 г.) устанавливают, что въезд на территорию закрытого административно–территориального образования иностранных граждан осуществляется по решению Министерства обороны России, согласованному с ФСБ России или территориальным органом безопасности по месту нахождения закрытого образования. Иными словами, закрепляется разрешительный характер посещения указанных территорий. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан» от 4 июля 1992 года Министерство безопасности Российской Федерации (ныне – ФСБ России) или его органы на местах принимают решение о допуске иностранных граждан для посещения этих территорий по согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами или их территориальными органами.

Вместе с тем, законодательство о выборах позволяет иностранным (международным) наблюдателям и представителям иностранных средств массовой информации присутствовать в помещениях для голосования на отдельных категориях избирательных участков, доступ в которые не всегда является свободным (воинские части, закрытые административно-территориальные образования, места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений). Таким образом, имеет место коллизия между Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Законом  Российской Федерации от 14 июля 1992 года «О закрытом административно–территориальном образовании» и федеральными законами о выборах, которая создает угрозу обороноспособности и безопасности государства.

Отдельного внимания заслуживает иностранное (международное) наблюдение за ходом голосования в Вооруженных Силах. Регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов в Вооруженных Силах, должно гарантировать соответствие международных обязательств России ее интересам в сфере обеспечения национальной безопасности.

Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) регулируется главой V Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации», главой V Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», главой VI Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Законодательством  предусмотрены различные способы выдвижения кандидатов (непосредственное выдвижение либо выдвижение в составе списка кандидатов). Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения и выдвижения избирательным объединением. В составе списка кандидат может быть выдвинут только избирательным объединением.

Действующее законодательство не предусматривает права выдвижения кандидатов избирателями и группами избирателей. Исключение составляет пункт 2 статьи 34 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», который определяет необходимость поддержки самовыдвижения кандидата на должность  Президента Российской Федерации группой избирателей в количестве не менее 500 граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом. Думается, что лишение избирателей, не являющихся членами политических партий, права самовыдвижения кандидатами на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, нарушило равенство политических прав партийных и беспартийных граждан Российской Федерации. Решение о выдвижении граждан, не являющихся членами политической партии, зависит от усмотрения руководства политической партии и не предусматривает возможности обжалования, что можно рассматривать  как косвенное ограничение пассивного избирательного права беспартийных граждан Российской Федерации. Согласно подпункту «в» пункта 8 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, является коррупционным фактором.

В соответствии с подпунктом 25 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательное объединение представляет собой политическую партию, имеющую в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения о возможности участия в выборах должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее чем за 6 месяцев до дня голосования.

Пункт 2 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях» определяет, что решение о выдвижении кандидата (списка кандидатов) может быть принято на съезде политической партии или на конференции (общем собрании) регионального отделения или общим собранием (конференцией) иного структурного подразделения (местного, первичного), либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии.

Требования к кандидатам на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления устанавливаются Конституцией и Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы  Федерального собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации».

Согласно части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации не обладают активным и пассивным избирательным правом граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Аналогичные ограничения для кандидатов, связанные с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, закреплены в пункте 5.1 статьи  3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»)  и статье 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

«Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 7 и подпунктом «ж» пункта 8 статьи 76 настоящего Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы».

Законодательство о выборах устанавливает две группы дополнительных ограничений пассивного избирательного права: ограничения, связанные с выдвижением кандидатов (списков кандидатов), и ограничения, связанные с регистрацией кандидатов (списков кандидатов).

Ограничения, связанные с выдвижением кандидатов, установлены пунктами 4-7 статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Гражданин Российской Федерации, замещавший должность Президента Российской Федерации и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента Российской Федерации в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Гражданин Российской Федерации, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. При проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в действующем законодательном органе государственной власти, представительном органе местного самоуправления не может быть выдвинуто кандидатом лицо, являющееся депутатом (членом) этого органа. Комментируемые пункты устанавливают ограничения пассивного избирательного права для граждан, замещающих некоторые государственные и муниципальные должности, при проведении выборов на эти должности и создают заслон злоупотреблению так называемым «административным ресурсом» в условиях избирательного процесса. Подобного рода действия можно расценивать как избирательные технологии с использованием административного ресурса, поскольку действующее должностное лицо по сути само определяет дату своего участия в досрочных выборах и может определить выгодный для себя период (в частности, когда его популярность наиболее высока, когда социально-экономическая ситуация благоприятна (нет задолженности по заработной плате, пенсиям, пособиям и т.д.), при этом иные возможные кандидаты попадают в ситуацию, когда они еще не готовы к избирательной кампании. Помимо добровольной досрочной отставки должностного лица (Президента Российской Федерации, главы муниципального образования) основанием для ограничения пассивного избирательного права является применение в отношении должностного лица таких мер ответственности, как отрешение от должности.

В пункте 7 статьи  4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено ограничение на регистрацию кандидатов: «При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока».

Кроме того, пунктом 6 статьи 3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» установлено: «Гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, если такое наказание предусмотрено федеральным законом, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на должность Президента Российской Федерации, если голосование на выборах Президента Российской Федерации состоится до истечения установленного судом срока».

Аналогичным образом данное ограничение закреплено в пункте 5 статьи 5 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: «Гражданин Российской Федерации, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока».

В целях недопущения выдвижения и регистрации в качестве кандидатов на выборные должности лиц, находящихся в уголовном розыске, пункт 5 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 10 статьи 34 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», предписывают кандидата лично подавать документы при его регистрации соответствующей избирательной комиссией.

Согласно пункту 4 статьи 61, пункту 7 статьи 63, пункту 9 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; пункту 4 статьи 66, пункту 6 статьи 67, подпункту 3 пункта 6 статьи 34 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»; части 4 статьи 72, части 6 статьи 73, части 4 статьи 38 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» сведения о неснятой и непогашенной судимости кандидата должны указываться в подписном листе, на информационных стендах и в избирательных бюллетенях. Подпункт «з» пункта 7 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отмечает, что регистрация кандидата может быть отменена судом в случае установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей неснятой (непогашенной) судимости. Аналогичные санкции предусмотрены подпунктом 7 пункта 5 статьи 84 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и подпунктом 4 части 9 статьи 91 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Данные правовые меры используются для предотвращения проникновения криминальных и экстремистских элементов в органы государственной власти и органы местного самоуправления в процессе организации и проведения выборов.

Законодательством субъекта Российской Федерации могут вводиться дополнительные условия реализации гражданином России пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления. Субъектам Российской Федерации запрещено устанавливать максимальный возраст кандидата. Законы субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать т.н. ценз оседлости для кандидатов на выборах в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствие с пунктом 6 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

Выдвижение кандидата (списков кандидатов) возможно при условии четко выраженного согласия кандидата баллотироваться на выборный пост. Доказательством этого является:

а) заявление в письменной форме о согласии кандидата баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности; представление расширенного перечня сведений биографического характера с указанием не только данных об образовании, основном месте работы или службы, занимаемой должности (при их отсутствии – о роде занятий), но и сведений о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, о вкладах в банках и ценных бумагах, неснятых, непогашенных судимостях, гражданстве иностранного государства (пункты 1-3 статьи 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

б) письменное уведомление избирательной комиссии с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов.

Согласно действующему законодательству сбор подписей не осуществляют политические партии, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и федеральным спискам кандидатов которых переданы депутатские мандаты, а также региональные отделения и иные структурные подразделения этих политических партий. Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с сокращением количества подписей избирателей в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и уточнением оснований для регистрации кандидатов, списков кандидатов на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления» предусмотрел, что на региональных и местных выборах сбор подписей не проводят и политические партии, списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в действующих на день официального опубликования решения о назначении выборов законодательных (представительных) органах государственной власти не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации, а также региональные отделения и иные структурные подразделения этих политических партий. Регистрация кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых такими политическими партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями, осуществляется на основании принятых ими решений о выдвижении кандидатов, списков кандидатов.

Учитывая общественную опасность фальсификации подписей избирателей в подписных листах, избирательное законодательство Российской Федерации (пункт 6 статьи 37 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части 5 и 6 статьи 41, части 11 и 12 статьи 43  Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», пункт 7 статьи 36 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации») указывает на следующие основания для признания подписей недействительными и недостоверными:

  1. подписи принадлежат лицам, не обладающим активным избирательным правом, а также лицам, проживающим за пределами территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

  2. избиратели, поставившие подписи, не указали требуемые законом сведения либо дату внесения своей подписи в подписной лист;

  3. подписи собраны до дня оплаты изготовления подписных листов;

  4. подпись была получена в порядке, противоречащем законодательству о выборах:

а) с участием органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления организаций независимо от формы собственности, учреждений, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса в сборе подписей;

б) с использованием принуждения избирателей в процессе сбора подписей и их вознаграждения за внесение подписи;

в) на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи.

4) нарушен порядок изготовления и (или) оформления подписного листа:

а) подписной лист изготовлен с несоблюдением требований закона;

б) в подписных листах в качестве избирателей и сборщиков подписей указаны данные вымышленных лиц;

в) сведения об избирателях внесены в подписной лист нерукописным способом или карандашом;

г) исправлены сведения об избирателях или даты внесения подписей;

д) подписной лист заверен лицом, не внесенным в список лиц, осуществляющих сбор подписей.

5) установлены факты подделки подписей:

а) сведения об избирателях внесены в подписной лист не самими избирателями, ставящими подписи, и не лицом, осуществляющим сбор подписей, внесенных в этот подписной лист;

б) подпись выполнена от имени одного лица другим лицом без его разрешения (от имени разных лиц одним лицом);

в) сведения об избирателях не соответствуют действительности.

Как свидетельствует практика избирательных кампаний, перечисленные в законе запреты нарушаются как самими кандидатами, так и их избирательными штабами. Значительное число подписей добывается за счет использования административного ресурса, когда руководители органов управления организаций, учреждений по разнарядкам свыше предлагают работникам поддержать кандидата от конкретной партии, фактически принуждая их поставить свои подписи в поддержку кандидата либо при выходе из предприятия, или на рабочих местах. В ряде случаев выставляются пикеты по сбору подписей и выстраиваются «очереди» к сборщику подписей. На самом деле подписи «рисуются» в других местах, а на пикетах, которые передвигаются по крупным населенным пунктам, лишь имитируется сбор подписей. В основе подделки подписей лежит «перерисовка» адресной базы избирателей, которой специальные технологи и фирмы располагают, имея тесные связи с работниками жилищно-коммунальных и иных служб.

В целях борьбы с административным ресурсом в процессе организации и проведения выборов избирательное законодательство закрепляет гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов, а также устанавливает равные возможности для кандидатов, обладающих властными полномочиями, и для кандидатов, не являющихся должностными лицами. Зарегистрированный кандидат имеет право на освобождение от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий. Во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу.

Статья 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет ограничения, связанные с должностным или служебным положением.

Кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск СМИ, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов. Лица, не являющиеся кандидатами и замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в период избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях выдвижения кандидата, списка кандидатов и (или) избрания кандидатов.

Закон определяет закрытый перечень вариантов использования преимуществ должностного или служебного положения.

  1. Привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов;

  2. Использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, если иным кандидатам, избирательным объединениям не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях;

  3. Использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, организаций независимо от формы собственности, за исключением указанных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование политических партий, для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

  4. Использование на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственности организаций, за исключением транспортных средств, находящихся в собственности политических партий, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов;

  5. Сбор подписей избирателей, ведение предвыборной агитации лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности, либо находящимися на государственной или муниципальной службе, либо являющимися главами местных администраций, либо являющимися членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в ходе служебных (оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета, средств соответствующей организации) командировок;

  6. Доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным СМИ в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, если иным кандидатам, избирательным объединениям для этих целей не будет гарантирован такой же доступ;

  7. Агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий;

  8. Обнародование в период избирательной кампании в СМИ, агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

Названные легальные исключения на использование транспортных средств и агитационные выступления при проведении публичных мероприятий, организуемых государственными и (или) муниципальными органами, предусмотренные для политических партий, фактически предоставляют партиям преимущества в ходе избирательной кампании.

Нормативные правовые акты предусматривают возможность поддержки выдвижения кандидатов путем сбора подписей за пределами Российской Федерации. В этом случае места сбора подписей в поддержку федерального списка кандидатов необходимо согласовывать с руководителями дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, чтобы сбор подписей не нарушал законы страны пребывания.

Согласно пункту 3 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункту 3 статьи 38 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и части 7 статьи 43 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» избирательная комиссия может проверить соблюдение порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверность сведений об избирателях и подписи избирателей. К такой проверке могут привлекаться эксперты из числа специалистов органов внутренних дел, органов юстиции, а также специализированных учреждений и организаций, осуществляющих учет населения. В период выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. и выборов Президента Российской Федерации 2008 г.  избирательные комиссии проверяли достоверность подписных листов, личных подписей избирателей, сведения о гражданах Российской Федерации, поставивших свои подписи в поддержку выдвижения кандидатов и списков кандидатов. Центральной избирательной комиссией Российской Федерации были созданы Рабочие группы по приему и проверке избирательных документов. С 18 декабря 2007 г. по 28 января 2008 г. осуществлялась проверка подписных листов с подписями избирателей в поддержку выдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации. В процессе проверки подписных листов, представленных кандидатами А.В. Богдановым и М.М. Касьяновым, применялся программно-технический комплекс автоматизированной проверки подписных листов ПРИУР. Это позволило существенно сократить время обработки ведомостей, заполненных экспертами, и оперативно получить итоговые протоколы проверки для последующего утверждения на заседании ЦИК России.

Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием для признания недостоверными содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей. Эксперт-почерковед проверяет достоверность подписей избирателей и по результатам экспертизы составляет заключение, в котором излагает основания недостоверности подписей, выполненных от имени одного лица другим лицом.

Регистрация кандидатов (списка кандидатов) осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии документов, представляемых в соответствующие избирательные комиссии для уведомления о выдвижении кандидата (списка кандидатов), а также при наличии необходимого количества подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов), либо при наличии решения политической партии, допущенной на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к распределению депутатских мандатов, о выдвижении кандидатов (списка кандидатов).

Наличие среди подписей избирателей более 10% подписей, собранных в местах, где сбор подписей запрещен; недостаточное количество достоверных подписей, представленных для регистрации федерального списка кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, либо выявление 5 и более % недостоверных и (или) недействительных подписей избирателей от общего количества отобранных для проверки подписей являются основаниями для отказа в регистрации федерального списка кандидатов. Во избежание дублирования подписей избирателей в поддержку выдвижения одного и того же списка кандидатов, при обнаружении подобных фактов действительной считается только одна подпись (часть 15 статьи 43 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Имеющаяся практика проведения выборов в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации с применением пропорциональной избирательной системы показала, что при принятии решения о регистрации списка кандидатов избирательные комиссии, организующие выборы, обязаны также принимать во внимание официальные документы прокуратуры и Росрегистрации (ныне – Министерства юстиции), в которых дается оценка соблюдения требований устава политической партии при созыве органов, правомочных выдвигать списки кандидатов.

Пункт 6 статьи 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 1 статьи 11 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», часть 1 статьи 12 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержат правовое предписание, в соответствии с которым иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации, международные организации и международные общественные движения не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую подготовке и проведению выборов, выдвижению, регистрации и избранию кандидатов (федерального списка кандидатов). Согласно статье 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранным гражданином признается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицом без гражданства является физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Иностранной организацией признается юридическое лицо, компания и другое корпоративное образование, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств (пункт 2 статьи 11 части 1 Налогового кодекса Российской Федерации). Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (пункт «ж» статья 2) определяет международную организацию как межгосударственную или межправительственную организацию. В соответствии со статьей 47 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» международное общественное движение означает общественное объединение, образованное в Российской Федерации, если в соответствии  с его уставом в иностранных государствах создается и осуществляет свою деятельность хотя бы одно его структурное подразделение – организация, отделение или филиал и представительство.

Статья 30.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. (в ред. от 23 июля 2008 г.) № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» устанавливает ограничения на участие отдельных категорий лиц (в том числе депутатов и выборных должностных лиц) в деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций. В состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений не могут входить лица, замещающие государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Указанные лица не вправе заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 19.1 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50 процентов и более, гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство, не вправе выступать учредителями теле-, видеопрограмм. Иностранный гражданин, лицо без гражданства и гражданин Российской Федерации, имеющий двойное гражданство, иностранное юридическое лицо, а равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50 процентов и более, не вправе учреждать организации (юридические лица), осуществляющие телевещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов Российской Федерации либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения Российской Федерации. Отчуждение акций (долей) учредителем теле-, видеопрограммы, в том числе после ее регистрации, организацией (юридическим лицом), осуществляющей (осуществляющим) телевещание, зона уверенного приема передач которой (которого) охватывает половину и более половины субъектов Российской Федерации либо территорию, на которой проживает половина и более половины численности населения Российской Федерации, повлекшее появление в их уставном (складочном) капитале доли (вклада) иностранного участия, составляющей 50 процентов и более, не допускается.

Перечисленные выше положения федеральных законов о выборах дают возможность компетентным государственным органам и учреждениям оказывать противодействие попыткам ряда иностранных государств (иностранных и международных организаций, международных общественных движений) оказывать скрытое информационно-пропагандистское, финансовое и политическое воздействие на избирательный процесс в ущерб интересам национальной безопасности России, а также осуществлять подкуп депутатов и выборных должностных лиц.

Отдельного внимания с позиций обеспечения национальной безопасности заслуживает стадия информирования избирателей и предвыборной агитации.

В связи с необходимостью адекватного противодействия «грязной» предвыборной агитации, проводимой под предлогом информирования граждан, законодатель разделяет понятия «информирование избирателей» и «предвыборная агитация». Отграничение информирования избирателей от предвыборной агитации направлено на обеспечение формирования свободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает требованиям статей 3 (часть 3), 29 (части 1, 3, 4 и 5), 32 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку только когда реально гарантированы право на объективную информацию и свобода выражения мнений, выборы могут считаться свободными. Применительно к СМИ свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, к которой не предъявляются требования объективности. Поэтому в целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей СМИ, как следует из статей 3 (часть 3), 17 (часть 3), 29 (часть 5), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, может быть ограничена федеральным законом.

Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации о выборах, как правило, содержат разделы (главы), регламентирующие порядок и условия ведения предвыборной агитации.

Деятельность кандидатов, избирательных объединений, СМИ в ходе предвыборной агитации должна осуществляться в установленных законодательством пределах.

Во-первых, следует неукоснительно соблюдать сроки предвыборной агитации. По закону агитационный период начинается с момента выдвижения кандидата, списка кандидатов и заканчивается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Во-вторых, закон вполне конкретно определяет субъекты агитационной деятельности (в первую очередь речь идет о гражданах  Российской Федерации и политических партиях) и запрещает заниматься ею иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным организациям, международным организациям, международным общественным движениям, избирательным комиссиям и членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления, воинским частям, военным учреждениям и организациям, благотворительным организациям, религиозным объединениям (при совершении ими обрядов и церемоний), а также лицам, замещающим государственные или выборные муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим при исполнении ими своих служебных обязанностей и некоторым другим (пункт 7 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В-третьих, закон устанавливает равные условия доступа кандидатов, избирательных объединений к средствам массовой информации (пункт 2 статьи 45, пункты 1 статей 50, 51 настоящего Федерального закона).

В соответствии с пунктом 2 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при проведении предвыборной агитации запрещается осуществлять подкуп избирателей (участников референдума):

- вручать им денежные средства, подарки, иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (сбор подписей, агитационную работу);

- производить вознаграждение избирателей, выполнявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования;

- проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании;

- предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях, воздействовать на избирателей посредством обещаний передачи денежных средств, ценных бумаг и других материальных благ;

- в период избирательной кампании не допускается проведение лотерей и других, основанных на риске игр, в которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от голосования, результатов выборов, либо которые иным образом связаны с выборами.

Несмотря на имеющиеся ограничения, связанные с подкупом избирателей, эффективность законодательного противодействия коррупции в избирательном процессе можно было бы повысить путем введения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статьи 5.16.1 «Продажность избирателей (участников референдума)» следующего содержания:

«Заполнение избирателями (участниками референдума) подписных листов в поддержку кандидата (списков кандидатов), в поддержку инициативы проведения референдума, голосование за кандидата (список кандидатов), голосование на референдуме либо отказ от голосования, совершенные с целью извлечения выгод материального и (или) нематериального характера, влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей».

Законодательные акты о выборах регламентируют особенности проведения предвыборных агитационных мероприятий с участием такой категории  избирателей, как военнослужащие. Согласно пункту 7 статьи 54 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», части 7 статьи 60 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» встречи представителей политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, с избирателями-военнослужащими могут проводиться только за пределами воинских частей, что корреспондирует Федеральному закону «Об обороне» и Уставу внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Федерального закона «Об обороне» в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах запрещается ведение любой политической пропаганды и агитации, в том числе предвыборной. Пункт 171 главы 4 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495, определяет: «военнослужащим в расположении полка запрещается хранить в месте своего размещения агитационные, политические и пацифистские материалы».

Избирательное законодательство предусматривает исключение из общего запрета на проведение агитации в воинских частях, когда единственное в населенном пункте, на соответствующей территории здание или помещение, пригодное для проведения предвыборного агитационного публичного мероприятия в форме собрания, находится в расположении воинской части либо в военной организации или учреждении.

Анализ законодательной базы свидетельствует об особенностях агитации в местах содержания под стражей. Проведение предвыборной агитации с участием лиц, находящихся в местах содержания под стражей, осуществляется с учетом режима их содержания. Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении заявления содержащегося под стражей в СИЗО Квачкова В.В., оспаривающего результаты повторных дополнительных выборов депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва  по Преображенскому одномандатному избирательному округу № 199, г. Москва, в связи с нарушениями, по мнению заявителя, его избирательных прав как кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, выразившимися в непредоставлении ему равных условий осуществления агитационной деятельности по сравнению с другими кандидатами (участие в теледебатах, выступления по радио и телевидению и т.п.), в своем Решении от 2 марта 2006 г. № ГКПИ06-69 подчеркнул, что осуществление заявителем предвыборных агитационных мероприятий в условиях содержания под стражей в СИЗО связано с его перемещением за пределы территории СИЗО. Данный вопрос решается в каждом конкретном случае соответствующими должностными лицами с учетом требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», а также Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденных Приказом Министра юстиции Российской Федерации от 14 октября 2005 г. № 189. Решение об ограничении прав Квачкова В.В. при проведении предвыборной агитации, выразившееся в лишении его возможности личного участия в отдельных агитационных мероприятиях, было принято Генеральной прокуратурой Российской Федерации на основании указанных нормативных правовых актов. Верховный Суд Российской Федерации, подчеркнув, что в период проведения избирательной кампании заявитель на законном основании находился под стражей, сделал вывод, что Квачков В.В. был вправе избрать в связи с этим такие формы и методы предвыборной агитации, которые были ему доступны в условиях содержания под стражей.

Предвыборные программы кандидатов, политических партий, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая «Интернет»), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей политических партий, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая «Интернет») не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» экстремистской деятельностью признается:

а) деятельность общественных и религиозных объединений либо иных организаций, либо редакций СМИ, либо физических лиц по планированию, организации, подготовке и совершению действий, направленных на:

  • насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;

  • подрыв безопасности Российской Федерации;

  • захват или присвоение властных полномочий;

  • создание незаконных вооруженных формирований;

  • осуществление террористической деятельности либо публичное оправдание терроризма;

  • возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию;

  • унижение национального достоинства;

  • осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы;

  • пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности;

  • воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, избирательных комиссий, а также законной деятельности должностных лиц указанных органов, комиссий, соединенное с насилием или угрозой его применения;

  • публичную клевету в отношении лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, при исполнении им своих должностных обязанностей или в связи с их исполнением, соединенную с обвинением указанного лица в совершении деяний, указанных в статье 1 упомянутого закона, при условии, что факт клеветы установлен в судебном порядке;

  • применение насилия в отношении представителя государственной власти либо на угрозу применения насилия в отношении представителя государственной власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей;

  • посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, совершенное в целях прекращения его государственной или иной политической деятельности либо из мести за такую деятельность;

  • нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда здоровью и имуществу граждан в связи с их убеждениями, расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, социальной принадлежностью или социальным происхождением;

  • создание и (или) распространение печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалов (произведений), предназначенных для публичного использования и содержащих хотя бы один из признаков, предусмотренных указанной статьей;

б) пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;

в) публичные призывы к осуществлению указанной деятельности, а также публичные призывы и выступления, побуждающие к осуществлению указанной деятельности, обосновывающие либо оправдывающие совершение деяний, указанных в статье 1 указанного Федерального закона;

г) финансирование указанной деятельности либо иное содействие в планировании, организации, подготовке и совершении указанных действий, в том числе путем предоставления для осуществления указанной деятельности финансовых средств, недвижимости, учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, иных материально-технических средств.

Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, связанная с насилием или призывами к насилию, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения. Подобная агитация является экстремистской.

Запреты на подготовку и осуществление экстремистской деятельности в условиях выборов дополняются ограничениями, предусмотренными статьей 9 Федерального закона «О политических партиях». В соответствии с указанной статьей данного закона запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности, а также создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.

Нужно подчеркнуть, что в период выборов серьезные опасения вызывают попытки использования отдельными участниками избирательного процесса средств массовой информации для инспирирования сепаратистских настроений, межнациональных, религиозных, социальных обострений, осуществления массовых беспорядков, дискредитации политических конкурентов по признаку их национальной, религиозной, языковой, социальной принадлежности.

Исходя из этого, в интересах национальной безопасности важное значение на этапе предвыборной агитации приобретает обеспечение достоверности сведений о социально-значимых событиях общественно-политической жизни, правовое воспитание избирателей в предвыборный период и в ходе избирательной кампании, предотвращение фактов злоупотребления свободой массовой информации, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности кандидатов, политических партий и общественных объединений, недопустимость распространения избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание.

Действующим законодательством предусмотрена возможность привлечения к ответственности организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц  в случае нарушения порядка проведения предвыборной агитации и распространения экстремистских материалов (пункт 8 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьи 8 и 11 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»). Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дополнил Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2141-I «О средствах массовой информации» статьей 161 «Приостановление выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». В соответствии с данной статьей, если в период избирательной кампании после вступления в силу решения суда о привлечении главного редактора или редакции радио-, телепрограммы, периодического печатного издания, иной организации, осуществляющей выпуск СМИ, к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах этот главный редактор или эта организация допустит повторное нарушение законодательства о выборах, ЦИК России (в случае, если продукция СМИ распространяется на территории субъекта Российской Федерации также избирательная комиссия соответствующего субъекта Российской Федерации) вправе обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию СМИ, с представлением о приостановлении выпуска данного СМИ. Указанный федеральный орган исполнительной власти в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования немедленно осуществляет проверку фактов, изложенных в представлении, и обращается в суд с заявлением о приостановлении выпуска СМИ, использованного в целях совершения указанных нарушений, либо направляет в соответствующую избирательную комиссию мотивированный отказ от обращения в суд с указанным заявлением. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию СМИ, не вправе отказаться от обращения в суд на основании представления избирательной комиссии о приостановлении выпуска СМИ, если главным редактором или организацией, осуществляющей выпуск СМИ, в период одной избирательной кампании совершено более двух нарушений законодательства о выборах, повлекших назначение судом административного наказания.

Приостановление выпуска СМИ осуществляется судом на срок до момента окончания голосования на выборах, а в случае, если проводится повторное голосование, - до момента окончания повторного голосования.

Предусмотренная статьей 161 процедура приостановления выпуска СМИ за нарушения законодательства о выборах чрезмерно сложна для практической реализации. Необходимость обращения в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию СМИ, пятидневный срок, установленный для проверки фактов нарушения законодательства о выборах, возможность отказа уполномоченного федерального органа исполнительной власти от обращения в суд с заявлением о приостановлении выпуска СМИ позволяют СМИ-нарушителю длительное время безнаказанно продолжать противоправную деятельность, нарушающую законодательство о выборах. В связи с этим представляется целесообразным из статьи 161 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2141-I «О средствах массовой информации» исключить абзац «в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования». В этом случае уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен будет незамедлительно осуществлять проверку фактов, содержащихся в обращении избирательной комиссии. Кроме того, из данной статьи полагали бы необходимым изъять правовые положения о возможности отказа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего регистрацию СМИ, от обращения в суд на основании представления избирательной комиссии о приостановлении выпуска СМИ за нарушения законодательства о выборах. С учетом предложенных изменений скорректированная редакция статьи 161 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» могла бы выглядеть следующим образом:

«Если  в период избирательной кампании после вступления в силу решения суда о привлечении главного редактора или редакции радио-, телепрограммы, периодического печатного издания, иной организации, осуществляющей выпуск СМИ, к административной ответственности за нарушение законодательства о выборах этот главный редактор или эта организация допустит повторное нарушение законодательства о выборах, ЦИК России (в случае, если продукция СМИ распространяется на территории субъекта Российской Федерации также избирательная комиссия соответствующего субъекта Российской Федерации) обращается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию СМИ, с представлением о приостановлении выпуска данного СМИ. Указанный федеральный орган исполнительной власти немедленно осуществляет проверку фактов, изложенных в представлении, и обращается в суд с заявлением о приостановлении выпуска СМИ, использованного в целях совершения указанных нарушений. Приостановление выпуска СМИ осуществляется судом на срок до момента окончания голосования на выборах, а в случае, если проводится повторное голосование, - до момента окончания повторного голосования».

В качестве злоупотребления свободой массовой информации статья 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» помимо распространения экстремистской агитации рассматривает:

  • использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний;

  • для разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну;

  • для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости;

  • использование в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок и иных технических приемов и способов распространения информации, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье;

  • распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами.

Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в интересах национальной безопасности Российской Федерации также охватывает проблему пресечения противоправной агитационной деятельности и изъятия незаконных агитационных материалов.

В соответствии с пунктом 9 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правоохранительные органы обязаны принимать меры по предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных, иных агитационных материалов, их изъятию, а также устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и принятых мерах.

В статье 54 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплены условия выпуска и распространения агитационных материалов (плакатов, листовок, календарей, аудио- и видеопродукции). Все агитационные материалы должны изготавливаться на территории Российской Федерации и содержать сведения об изготовителе, заказчике, информацию о тираже и дате выпуска, указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда. Экземпляры печатных агитационных материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных материалов, фотографии и другие материалы до начала их распространения должны предоставляться в соответствующую избирательную комиссию вместе со сведениями о месте нахождения (адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы.

Запрещается изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда.

В целях соблюдения порядка проведения предвыборной агитации и принятия мер по устранению нарушений законодательства Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации направил председателям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации письмо от 5 июня 2006 г. № 01/23-1572, в котором излагается позиция, выработанная Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям по некоторым проблемам пресечения незаконной агитационной деятельности и изъятия незаконных агитационных материалов.

При оценке деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, противозаконной агитационной деятельностью признается только умышленное совершение действий, перечисленных в пункте 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При обращении избирательной комиссии в правоохранительные органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организаций средств массовой информации, их должностных лиц к ответственности следует иметь ввиду, что изъятие, а равно уничтожение тиража или его части допускается не иначе как по вступившему в силу решению суда. Только суд призван незамедлительно рассмотреть поступившее от комиссии представление и, при наличии на то оснований, принять судебный акт, в соответствии с которым правоохранительные органы должны незамедлительно осуществить изъятие тиража. Судебный порядок изъятия, уничтожения тиража (его части) служит гарантией обеспечения законности агитационной деятельности, а также защиты прав СМИ в условиях гласности и свободы выборов.

Выпускаемые и распространяемые вкладыши (приложения) к печатным  СМИ, имеющие признаки самостоятельного периодического печатного издания, надлежит квалифицировать в качестве печатных агитационных материалов, в отношении которых не действует порядок изъятия, установленный статьей 28 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации». Такие материалы могут изыматься правоохранительными органами по представлению избирательной комиссии, в котором должно содержаться указание на то, что эти материалы квалифицируются в качестве печатных агитационных материалов. При этом правоохранительные органы не должны допускать изъятия вместе с вкладышами (приложениями) экземпляров самого периодического печатного издания, к которому приложены эти материалы. По представлению избирательной комиссии о пресечении противоправной агитационной деятельности, изъятии незаконных агитационных материалов, в отношении которых установлено, что они в действительности не являются экземплярами соответствующего периодического печатного издания (т.н. «газеты-двойники»), правоохранительные органы принимают соответствующие меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, изъятию указанных материалов и иным действиям по отношению к виновным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В условиях растущего распространения информационных технологий в процессе организации и проведения выборов необходимо отметить недостаточную проработанность правовой основы противодействия использования электронных СМИ (прежде всего, телекоммуникационных сетей) для совершения избирательных правонарушений и нанесения ущерба интересам национальной безопасности России.

К примеру, не является достаточно эффективным существующий правовой механизм защиты от возможного ущемления прав и законных интересов граждан и организаций, а также злоупотребления свободой массовой информации при осуществлении агитационной деятельности в сетях связи общего пользования «Интернет». В федеральном законодательстве о выборах следует установить общие условия доступа кандидатов и избирательных объединений к сети «Интернет», соответствующие статье 12 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», и урегулировать порядок проведения предвыборной агитации посредством сетей связи общего пользования. В частности, предлагается установить ответственность за достоверность размещаемых сведений, запретить анонимное распространение информации в сети и распространение информации агитационного характера, не запрошенной ее получателем. Средства на ведение предвыборной агитации через Интернет должны расходоваться из избирательного фонда. Представляется целесообразным зарегистрированные в российском сегменте сайты приравнять к СМИ и с учетом этого к ним применять нормы об ответственности.

Думается, что изложенные меры позволят предотвратить распространение компрометирующих отдельных кандидатов и избирательные объединения материалов и политического «заказа» конкурентов в Интернете в период предвыборной агитации.

Немаловажную роль в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов играет финансирование избирательных кампаний.

Кандидаты и избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, обязаны создавать избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Избирательные фонды могут создаваться за счет собственных средств кандидата (избирательного объединения); средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; добровольных пожертвований граждан; добровольных пожертвований юридических лиц; средств, выделенных кандидату (избирательному объединению) соответствующей избирательной комиссией. Запрещается  пожертвование в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений: иностранным государствам и иностранным организациям, иностранным гражданам, лицам без гражданства; международным организациям и международным общественным движениям; российским гражданам, не достигшим возраста 18 лет на день голосования;  российским юридическим лицам с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов; органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления; государственным и муниципальным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям; юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов; организациям, учрежденным указанными юридическими лицами; организациям, учрежденным государственными органами и (или) органами местного самоуправления (за исключением акционерных обществ, учрежденных в порядке приватизации); благотворительным и религиозным организациям, а также учрежденным ими организациям; воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам; анонимным жертвователям; юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за один год до дня голосования на выборах; некоммерческим организациям, получавшим в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования в избирательный фонд денежные средства либо иное имущество от  перечисленных выше субъектов.

Ограничения в отношении некоммерческих организаций не применяются, если  полученные денежные средства либо иное имущество возвращены перечислившим (передавшим) их юридическим или физическим лицам до дня внесения пожертвования в избирательный фонд. Учитывая долгосрочный характер оказания рядом иностранных государств  информационно-пропагандистского, финансового, политического и силового воздействия на процесс организации и проведения выборов в ущерб интересам национальной безопасности России, срок, предусмотренный законодателем в подпункте «п» пункта 6 статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в пункте 6.1 статьи 58 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», подпункте 16 части 7 статьи 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» - предшествующий дню внесения пожертвования в избирательный фонд, предлагается увеличить до двух лет. Таким образом, некоммерческие организации, получавшие финансовую и иную материальную поддержку от иностранных государств, иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, международных организаций и международных общественных движений, а также от иных, указанных в законе органов и организаций в течение двух лет, предшествующих дню внесения пожертвования в избирательный фонд, не смогут вносить указанные пожертвования для финансирования избирательной кампании, не возвратив полученные этими некоммерческими организациями денежные средства либо иное имущество. Предложенная мера позволила бы усилить от иностранного вмешательства и административного ресурса должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления правовую защиту основ конституционного строя Российской Федерации в целом и государственного суверенитета в частности.

Законодательное перечисление перечня субъектов, которым запрещено вносить добровольные пожертвования в избирательные фонды, связано с противодействием попыткам иностранного финансирования выборов в ущерб интересам национальной безопасности Российской Федерации, а также недопущением нецелевого использования бюджетных средств в процессе организации и проведения выборов.

Законодательством о выборах  в Российской Федерации в общем виде регулируется схема взаимодействия избирательных комиссий с правоохранительными органами, финансово-контрольными учреждениями, кредитными организациями и налоговыми органами при проверке достоверности сведений об имуществе, доходах и источниках финансирования кандидатов. На управомоченные контрольно-ревизионные органы возложен контроль источников и порядка финансирования избирательных кампаний кандидатов и политических партий.

Возрастание роли политических партий в избирательном процессе объективно требует должного отражения  прозрачности их финансирования.

Федеральные законы  «О выборах Президента Российской Федерации» (статья 58) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (статья 64)  предусмотрели, что основная доля  в избирательном фонде кандидатов формируется за счет средств, которые выделены кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (политической партией). В развитие данного положения при непосредственном участии Контрольно-ревизионного управления ЦИК России была разработана подробная форма сводного финансового отчета кандидата и политической партии.

В соответствии со статьей 68 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, ее региональное отделение, создавшие избирательные фонды, обязаны вести учет поступления средств в избирательные фонды и расходования этих средств. Редакции общероссийских государственных периодических печатных изданий, редакции региональных государственных периодических печатных изданий обязаны публиковать переданные им соответственно Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации сведения о поступлении средств на специальные избирательные счета и расходовании этих средств, а также сведения из сводных финансовых отчетов политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, за четыре отчетных года, предшествующие году проведения выборов депутатов Государственной Думы, а если политическая партия была зарегистрирована менее чем за четыре года до года проведения указанных выборов, - за период, который начинается с года регистрации политической партии и заканчивается годом, предшествующим году проведения выборов. При этом обязательному опубликованию подлежат сведения:

1) о финансовой операции по расходованию средств из соответствующего избирательного фонда (средств политической партии) в случае, если ее размер превышает 800 тысяч рублей для политической партии и 100 тысяч рублей для ее регионального отделения;

2) о юридических лицах, перечисливших в соответствующий избирательный фонд (на счет политической партии) добровольные пожертвования в сумме, превышающей 400 тысяч рублей для политической партии и 50 тысяч рублей для ее регионального отделения;

3) о количестве граждан, внесших в соответствующий избирательный фонд (на счет политической партии) добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей для политической партии и 20 тысяч рублей для ее регионального отделения;

4) о средствах, возвращенных жертвователям из соответствующего избирательного фонда (со счета политической партии), в том числе об основаниях возврата;

5) об общей сумме средств, поступивших в соответствующий избирательный фонд (на счет политической партии), и об общей сумме израсходованных средств.

Пункт 8 статьи 62 Федерального закона  «О выборах Президента Российской Федерации» устанавливает обязанность государственных периодических печатных изданий публиковать сведения:

1) о финансовой операции по расходованию средств из избирательного фонда в случае, если ее размер превышает 200 тысяч рублей;

2) о юридических лицах, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 400 тысяч рублей;

3) о количестве граждан, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей;

4) о средствах, возвращенных жертвователям, в том числе об основаниях возврата;

5) об общей сумме средств, поступивших в избирательный фонд, и об общей сумме средств, израсходованных из него.

В статьях 58 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определены размеры предельной суммы всех расходов кандидата на должность Президента Российской Федерации из средств его избирательного фонда, расходов из средств избирательного фонда политической партии, а также регионального отделения политической партии.

Предельная сумма всех расходов кандидата на должность Президента Российской Федерации из средств его избирательного фонда не может превышать 400 миллионов рублей, при проведении повторного голосования - 500 миллионов рублей.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 400 миллионов рублей.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии не может превышать:

  • 6 миллионов рублей, если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано не более 100 тысяч избирателей;

  • 10 миллионов рублей, если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано свыше 100 тысяч, но не более 500 тысяч избирателей;

  • 14 миллионов рублей, если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов, зарегистрировано свыше 500 тысяч, но не более 1 миллиона избирателей;

  • 20 миллионов рублей, если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов либо всем частям территории которого соответствуют региональные группы кандидатов, зарегистрировано свыше 1 миллиона, но не более 3 миллионов избирателей;

  • 30 миллионов рублей, если на территории субъекта Российской Федерации, которому соответствует региональная группа кандидатов либо всем частям территории которого соответствуют региональные группы кандидатов, зарегистрировано свыше 3 миллионов избирателей.

Указанные правовые меры (учет средств и финансовые отчеты, опубликование сведений о поступлении средств на специальные избирательные счета и расходовании этих средств, установление высокого предельного размера расходов из средств избирательного фонда) позволили усилить контроль политических партий за движением денежных средств и уменьшить возможности криминального влияния на финансирование выборов. Думается, что весьма своевременна постановка вопроса о контроле не только за финансово–хозяйственной деятельностью политических партий, но и за их политической рекламой, особенно в предвыборный период. В настоящее время юридические пределы действия Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе», в соответствие с пунктом 1 части 2 статьи 2 данного закона не распространяются на политическую рекламу.

Завершающая стадия избирательной кампании связана с подсчетом голосов и объявлением результатов голосования. Нормативное правовое регулирование данной стадии избирательного процесса осуществляется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статьями 142, 142.1  Уголовного кодекса Российской Федерации.

В главе IX (статьи 61–71) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации»  регламентируется весь порядок организации работы, связанной с голосованием, подсчетом голосов и установлением результатов выборов.

Особо оговариваются требования, предъявляемые к оборудованию помещения для голосования. В целях обеспечения тайного голосования в помещении должны размещаться кабины или иные специально оборудованные места для голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями (за исключением карандашей). В помещении для голосования либо непосредственно перед ним избирательная комиссия оборудует информационный стенд (информационные стенды), на которых размещает информацию обо всех списках кандидатов, внесенных в избирательный бюллетень, и о выдвинувших их политических партиях. Среди других сведений, размещаемых на информационном стенде (стендах), указываются сведения о наличии у кого-либо из зарегистрированных кандидатов неснятой и непогашенной судимости; информация о фактах представления недостоверных сведений о доходе, имуществе и биографических данных зарегистрированных кандидатов. В целях предупреждения правонарушений и доведения до граждан информации о юридической ответственности участников выборов на информационной стенде размещаются извлечения из уголовного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся ответственности за нарушение законодательства о выборах. Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи избирательных бюллетеней, кабины, иные специально оборудованные места для тайного голосования и стационарные ящики для голосования находились в поле зрения членов участковой избирательной комиссии и наблюдателей (пункт 11 статьи 61 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 12 статьи 66 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», часть 13 статьи 72 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Процедура голосования является формализованной, что требует от участников выборов, включая членов избирательных комиссий, неуклонного соблюдения всех предусмотренных нормативными правовыми актами условий (статьи 64-66 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В целях создания дополнительных гарантий прав граждан при организации и осуществлении голосования пунктом 14 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрена возможность голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума. При этом учитываются голоса избирателей, участников референдума, поступившие в соответствующую комиссию не позднее окончания времени голосования в день голосования.

В настоящий момент регламентация всех процедур почтового голосования на федеральном уровне осуществляется Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 7 августа 2003 г. (в ред. от 27 сентября 2006 г.) № 20/144-4 «О временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления».

Несмотря на отсутствие потенциальных угроз избирательному процессу (индивидуальная система регистрации избирателей, использование возможностей ГАС «Выборы», правовые гарантии избирательных прав граждан), развитие почтового голосования в России сдерживается тем, что оно носит факультативный характер: используется только в случае, если у избирателя нет возможности проголосовать вне помещения для голосования, если нет возможности проголосовать по открепительному удостоверению или проголосовать досрочно (на выборах в органы местного самоуправления). Кроме того, согласно пункту 3.2 Временного порядка голосования по почте, место временного пребывания избирателя должно находиться в ином избирательном округе чем тот, где находится его место жительства. Однако из Постановления ЦИК России не ясно, каким образом должно подтверждаться нахождение избирателя по указанному им  месту временного пребывания (в частности, должны ли прилагаться какие-либо документы – командировочные листы, путевки и т.д.). Письменное обращение избирателя о предоставлении возможности проголосовать по почте должно быть заблаговременно направлено в территориальную избирательную комиссию. Иначе избирательный бюллетень заявителю не направляется и голосование по почте не проводится.

Не вскрываются и не учитываются: конверты с отметкой «голосование по почте», поступившие в участковую избирательную комиссию не заказными письмами (пункт 5.1); конверты с отметкой «голосование по почте», в отношении которых в выписке из реестра территориальной избирательной комиссии отсутствует запись о письменном обращении избирателя и направлении ему бюллетеня (пункт 5.2); конверты с повторными бюллетенями, поступившие в адрес участковой избирательной комиссии от имени избирателя, на которых не проставлена печать территориальной избирательной комиссии (пункт 3.5); конверты с отметкой «голосование по почте» при установлении факта голосования избирателя в помещении для голосования, вне помещения для голосования, либо при досрочном голосовании, либо при получении избирателем открепительного удостоверения (пункт 5.5); конверты с отметкой «голосование по почте», поступившие в адрес участковой избирательной комиссии после дня голосования (пункт 5.13). При установлении итогов голосования не учитываются бюллетени, если на конверте с адресом участковой избирательной комиссией содержатся неполные или ошибочные данные об избирателе (пункт 2.8).

Временным порядком голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления регулируется возможность направления повторных бюллетеней для голосования. Повторные бюллетени высылаются избирателю:

- если он заявил о том, что ранее направленный бюллетень был им испорчен, и вернул испорченный бюллетень в установленные сроки;

- если избиратель лично прибудет в территориальную избирательную комиссию с обращением направить повторный бюллетень по другому адресу места временного пребывания.

Другая проблема связана с качеством составления и обновления списков избирателей. Нередко фактическое место проживания граждан не соответствует адресу их регистрации. Возможны ситуации, когда избиратель по независящим от него причинам может оказаться в списках избирателей в нескольких местах. Данное обстоятельство актуализирует проблему взаимодействия избирательных комиссий в связи с проведением голосования по почте.

В Постановлении ЦИК России от 7 августа 2003 г. № 20/144-4 не определены категории избирателей, которые вправе осуществлять голосование по почте,  не установлена ответственность избирательной комиссии за повреждение доставленного бюллетеня для голосования по почте, за несвоевременную отправку бюллетеня и других вложений для голосования (повторного бюллетеня). Из Временного порядка голосования по почте непонятно, каким образом следует поступать членам избирательных комиссий, если расписку об участии в голосовании избиратель вложит в чистый конверт без надписей (вместе с бюллетенем для голосования) или не вложит вовсе.

Требуют урегулирования вопросы хранения, изъятия и уничтожения конвертов, не подлежащих вскрытию и учету. Как представляется,  работа с данными почтовыми отправлениями должна проводиться в соответствии с пунктом 39 Правил оказания услуг почтовой связи – в комиссионном порядке, с разрешения суда на вскрытие почтовых отправлений. Указанные положения следовало бы закрепить в действующем Временном порядке голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, а в случае принятия федерального закона, регулирующего данные правоотношения – в настоящем законе.

Пункт 14 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет, что  «законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателей, участников референдума по почте. Ряд субъектов Российской Федерации воспользовался предоставленным правомочием и закрепил возможность почтового голосования в региональных законодательных актах.

В пункте 14 статьи 67 Закона Тюменской области от 3 июня 2003 г. (в ред. от 5 июля 2007 г.) № 139  «Избирательный кодекс Тюменской области» определено требование о необходимости квалифицированного большинства голосов членов избирательной комиссии субъекта Федерации для проведения голосования по почте: «При проведении выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления в Тюменской области решение о возможности голосования по почте принимается Избирательной комиссией Тюменской области не менее чем двумя третями голосов от ее установленной численности».

Статья 66 Закона Вологодской области от 17 февраля 2003 г. (в ред. от 6 июля 2007 г.) № 869-ОЗ «О выборах главы муниципального образования в Вологодской области» «Порядок голосования по почте» отсылает правоприменителя к нормам  Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: «В соответствии со статьей 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» может проводиться голосование избирателей по почте, при этом учитываются голоса избирателей, поступившие в избирательную комиссию муниципального образования не позднее окончания времени голосования в день голосования».

Ранее подобная отсылочная норма содержалась и в пункте 17 статьи 69 Закона г. Москвы от 11июня 2003 г. № 36 «Избирательный кодекс г. Москвы», однако в более поздней редакции закона (от 6 июля 2005 г. № 38) положения о возможности проведения почтового голосования были исключены из Избирательного кодекса г. Москвы.

В отличие от избирательных законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих возможность почтового голосования и отсылающих к федеральным нормативным правовым актам, регламентирующим основания и порядок его проведения,  пункт 16 статьи 82 Областного Закона от 29 апреля 2003 г. (ред. от 16 ноября 2007 г.) № 10-ОЗ «Избирательный кодекс Свердловской области» предусматривает категории избирателей, которым предоставляется право голосования по почте, и условия реализации данного права. Необходимо отметить, что при наличии закрепленных в пункте 16 статьи 82 юридических фактов законодатель вменяет в обязанность избирательной комиссии организацию голосования по почте. «При проведении выборов депутатов Областной Думы и депутатов Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области избирателю, который по уважительной причине (отпуск, командировка, состояние здоровья) не имеет возможности проголосовать по открепительному удостоверению, а при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, главы муниципального образования не имеет возможности проголосовать досрочно и прибыть в день голосования в помещение для голосования на избирательном участке, где он включен в список избирателей, должно быть предоставлено право голосования по почте. При этом в соответствии с федеральным законом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, учитываются голоса избирателей, поступившие в соответствующую избирательную комиссию не позднее окончания времени голосования в день голосования».

В Российской Федерации существуют объективные предпосылки для развития почтового голосования на выборах государственных и муниципальных органов власти. Практику голосования по почте можно было бы распространить не только в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, но и законодательно закрепить на федеральных выборах в отношении ряда категорий избирателей. Так, по данным  председателя ЦИК России В. Чурова, для досрочного голосования и голосования в труднодоступных и отдаленных местностях тратится более 10% общего бюджета, выделенного на выборы, при том, что голосует там менее 1% избирателей Российской Федерации. На выборах Президента Российской Федерации 2 марта 2008 г., несмотря на предпринимаемые усилия, в различных субъектах Российской Федерации не проголосовало от 1 до 5% избирателей, проживающих или работающих в труднодоступных и отдаленных местностях. Было бы разумно и экономически оправданно ввести почтовое голосование для указанной категории избирателей.    

Думается, что кроме избирателей, проживающих или работающих в труднодоступных и отдаленных местностях, право голосования по почте могло бы распространяться на российских моряков, плавающих под иностранным флагом; лиц, осуществляющих трудовую деятельность вахтовым методом; лежачих больных и лиц с физическими недостатками (инвалиды с нарушениями зрения, опорно-двигательного аппарата); военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, проходящих службу в воинских частях (федеральных органах исполнительной власти), расположенных за пределами территории Российской Федерации; граждан Российской Федерации, находящихся в заграничных командировках; граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами территории Российской Федерации. Законодательное предоставление права голосования по почте указанным лицам в полной мере соответствует международным избирательным стандартам.

Учитывая особую значимость избирательных документов для правильного подсчета голосов и установления результатов выборов, федеральным законодательством и нормативными правовыми актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации установлены требования к изготовлению избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, подробный перечень данных, которые должны быть отражены в избирательных бюллетенях, открепительных удостоверениях и протоколах избирательных комиссий об итогах голосования. Полномочие Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по установлению порядка изготовления избирательных документов является мерой предупреждения их неконтролируемого тиражирования.

В ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. и выборов Президента Российской Федерации 2008 г. в целях защиты избирательных бюллетеней от подделки в правом верхнем углу каждого бюллетеня наклеивалась специальная марка, а также ставились подписи двух членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса и печать участковой комиссии. Подделать марку было практически невозможно, так как она имеет более восьми степеней защиты. Контроль за изготовлением марок и их доставкой на территории субъектов Российской Федерации осуществляли представители Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а за их передачей в нижестоящие избирательные комиссии – председатели соответствующих избирательных комиссий. Постановлениями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации был также установлен порядок отчетности использования марок и порядок их хранения. Изготовление избирательных бюллетеней на всех этапах также контролировалось представителями избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Кроме того, в соответствии с федеральным законодательством данный процесс могли контролировать уполномоченные представители политических партий, а на выборах Президента Российской Федерации – зарегистрированные кандидаты и их доверенные лица. При этом соответствующие избирательные комиссии в обязательном порядке оповещали всех указанных лиц о месте и времени передачи избирательных бюллетеней и предоставляли возможность присутствовать при этом.

На выборах Президента Российской Федерации в 2008 г. были приняты меры по усилению контроля за использованием открепительных удостоверений. В удостоверение стали вносить сведения о паспортных данных избирателя, записывать адрес избирательного участка, где гражданин включен в списки избирателей, уточнять должность члена комиссии, выдавшего удостоверение. Была повышена степень защиты самого открепительного удостоверения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» бюллетени выдаются избирателям, включенным в список, по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а если избиратель голосует по открепительному удостоверению, - по предъявлении также открепительного удостоверения. Приведенное правовое положение исключает возможность голосования за других граждан.

Для обеспечения правильного подсчета голосов и достоверного установления результатов волеизъявления избирателей важнейшее значение имеет предусмотренное законом погашение неиспользованных избирательных бюллетеней. При погашении избирательных бюллетеней вправе присутствовать члены и работники аппаратов вышестоящих избирательных комиссий, уполномоченные представители политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, кандидаты, наблюдатели (в том числе иностранные и международные), представители СМИ.

В избирательном законодательстве Российской Федерации и нормативных правовых актах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации поэтапно закреплены порядок подсчета голосов избирателей, заполнения протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования, выдачи копий и работы с протоколом после его подписания большинством членов комиссии с правом решающего голоса.  Действующее законодательство запрещает вносить какие-либо изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов. Подсчет голосов начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели. Эти нормы направлены на предотвращение возможности фальсификации итогов голосования.

Универсальные требования к протоколу об итогах голосования позволяют участковым избирательным комиссиям применять единые подходы к их заполнению. Важной гарантией недопущения фальсификации итогов голосования является установленная законом (пункт 22 статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункт 21 статьи 73 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», часть 21 статьи 79 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») проверка контрольных соотношений данных, внесенных в протокол об итогах голосования. Если  указанные контрольные соотношения не выполняются, участковая комиссия принимает решение о дополнительном подсчете по всем или отдельным строкам протокола об итогах голосования, в том числе о дополнительном подсчете бюллетеней. Если в результате дополнительного подсчета контрольные соотношения не выполняются вновь, участковая комиссия составляет соответствующий акт, который прилагается к протоколу об итогах голосования, и вносит данные о расхождении в протокол. Если в результате дополнительного подсчета необходимо внести изменения в протокол об итогах голосования, заполняется новый бланк протокола, а в его увеличенную форму вносятся соответствующие исправления.

На основании подлинных первых экземпляров протокола соответствующие вышестоящие избирательные комиссии устанавливают итоги голосования и определяют результаты выборов. Возможность получения копий протоколов и их заверения является дополнительной гарантией достоверности установления итогов голосования.

При выявлении ошибок, несоответствий в протоколе (протоколах) об итогах голосования или возникновении сомнений в правильности составления протокола (протоколов), поступившего (поступивших) из участковой избирательной комиссии, территориальная избирательная комиссия как в ходе предварительной проверки правильности составления протокола (протоколов), так и после приема протокола (протоколов) участковой избирательной комиссии об итогах голосования, но не позднее чем за один день до истечения установленных настоящим законом сроков определения общих результатов выборов, вправе принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей участковой комиссией либо о самостоятельном проведении повторного подсчета голосов избирателей на соответствующем избирательном участке. Повторный подсчет голосов избирателей проводится в присутствии члена (членов) территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса избирательной комиссией, составившей и утвердившей протокол, который подлежит проверке, или комиссией, принявшей решение о повторном подсчете голосов избирателей.

Законодателю следует обратить внимание на проблемы определения результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Частями 7-9 статьи 82 Федерального Закона от 18 мая 2005 года (в ред. от 3 июня 2009 г.) № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской  Федерации» закреплены правила допуска федеральных списков кандидатов к распределению депутатских мандатов.

Согласно части 7 статьи 82 настоящего Федерального закона к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются. Например, один из федеральных списков получил 25%, а другой 45% голосов избирателей.

Часть 8 статьи 82 устанавливает, что если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Данное правило применяется, к примеру, если один список получил на выборах 20% , а остальные 15%, 10%, 7%, 5% и 3% голосов избирателей соответственно.

В соответствии с частью 9 статьи 82 если за один федеральный список кандидатов подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из числа федеральных списков кандидатов, получивших менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Например, один из федеральных списков собрал 75% голосов, а другой 5% голосов избирателей.

Вместе с тем представляется, что нормативные положения, предусмотренные частями 8 и 9 статьи 82 настоящего Федерального Закона, нуждаются в доработке.

В частности, анализ части 8 ст. 82 свидетельствует, что определение результатов выборов в ряде случаев может стать затруднительным. Рассмотрим следующий пример. Одна из политических партий получает 50 % голосов, а другие четыре  - по 4% соответственно. Мы имеем не менее двух федеральных списков и за них подано в совокупности не менее 60% голосов. Однако только один из списков набрал 7 и более %  голосов. В этом случае выборы являются состоявшимися, но правила допуска федеральных списков кандидатов к распределению депутатских мандатов не предусмотрены законом, поскольку в части 8 речь идет о нескольких федеральных списках, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей.

Проблема может быть устранена, а часть 8 статьи 82 в описанной ситуации может быть применена к определению результатов выборов депутатов Государственной Думы, если после слов «федеральные списки» в часть 8 добавить словосочетание «в том числе и один список кандидатов».

Однако определение результатов выборов может быть осложнено еще одним обстоятельством. Так, в электоральной практике возможна ситуация, когда одна политическая партия получает 50% голосов, другая 8%, а остальные (две и более партии) – 5% (причем количество голосов у них равное). В соответствии с законом правоприменителем должна использоваться часть 8 статьи 82, т. е. к распределению мандатов должны быть допущены федеральные списки, набравшие 50% и 8% голосов, а также в порядке убывания числа поданных голосов списки, получившие менее 7 % голосов избирателей, пока общее число голосов избирателей, поданных за списки, допускаемые к распределению мандатов, не превысит в совокупности 60% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Вместе с тем правила, предусмотренные частью 8 комментируемой статьи, не позволяют определить точную последовательность других федеральных списков, получивших менее 7% голосов, допускаемых к распределению депутатских мандатов, так как количество голосов у них равное. Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской  Федерации» данную ситуацию не регламентирует.

Возникает уже практическая проблема: какой из федеральных списков, набравших равное количество голосов избирателей, следует допустить к распределению депутатских мандатов? В целях избежания потери голосов избирателей, поданных за эти партии, представляется, что к распределению мандатов должны быть допущены оба списка.

В этом случае возникают два возможных варианта определения результатов выборов.

Первый. Политические партии, получившие равное количество голосов, допускаются к распределению мандатов в соответствии с полученным числом голосов избирателей. Предусмотренное частью 8 ограничение в 60% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, нарушается, однако допуск к распределению мандатов осуществляется с учетом реального соотношения полученных голосов.

Второй вариант предусматривает распределение полученных голосов исходя из необходимости соблюдения  предусмотренного законом лимита на общее число голосов избирателей, поданных за списки, допускаемые к распределению мандатов, что позволяет в большей степени соответствовать 60% и «букве» закона. Недостатком предложенного способа является потеря голосов избирателей, поданных за списки, получившие менее 7% голосов и допущенные к распределению мандатов.

Законодателю необходимо выбрать наиболее приемлемый вариант нормативного правового регулирования описанного юридического пробела и дополнить часть 8 статьи 82 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской  Федерации» соответствующими положениями.

Аналогичные проблемы возникают с реализацией правовых положений части 9 статьи 82 Закона. Примером может служить ситуация, при которой один список получает более 60% голосов избирателей, а два других федеральных списка – равное количество голосов. В этом случае также нельзя выбрать список, получивший наибольшее число голосов избирателей для участия в распределении мандатов.

Поэтому часть 9 статьи 82 после слов «допускается указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список, получивший  наибольшее число голосов избирателей» рекомендуется заменить словосочетанием «списки, получившие наибольшее число голосов избирателей» и дополнить положениями, предусматривающими порядок допуска к распределению депутатских мандатов федеральных списков, получивших равное количество голосов.

Реализация настоящих предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования отношений, возникающих в связи с выборами депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, позволит предупредить возможность фальсификации результатов выборов при возникновении указанных проблем избирательного процесса и повысить эффективность воспроизводства представительных органов государственной власти Российской Федерации.

Необходимо отметить, что вероятность возникновения рассмотренных выше ситуаций значительно возрастает при уменьшении количества избирателей, поэтому теоретические проблемы определения результатов выборов являются актуальными главным образом на региональных и муниципальных выборах (что не исключает вероятность их возникновения при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). Принимая во внимание, что нормы федеральных законов, как правило, копируются региональными законодателями, представляется целесообразным доработать Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской  Федерации» с учетом предложенных изменений.

При установлении итогов голосования и определении результатов выборов для оперативного получения, передачи и обработки информации используется ГАС «Выборы». Механизм контроля за использованием ГАС «Выборы» закреплен в статье 23 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы». Из состава членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса комиссия формирует группу для контроля за использованием ГАС «Выборы».

Группа контроля осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о выборах, иных нормативных правовых актов, регулирующих использование ГАС «Выборы».

Группа контроля имеет право:

1) проверять готовность к работе комплекса средств автоматизации, других технических средств ГАС «Выборы»;

2) следить за соблюдением требований инструкций и других документов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Федерального центра информатизации к использованию ГАС «Выборы», в том числе комплексов обработки избирательных бюллетеней;

3) знакомиться с любой информацией, вводимой в ГАС «Выборы» и выводимой из нее, передаваемой в соответствующую избирательную комиссию по сетям связи, а также с иной информацией, необходимой для осуществления контрольных функций;

4) контролировать правильность ввода данных из протоколов избирательных комиссий и правильность повторного ввода или корректировки введенных данных, если об этом было принято соответствующее решение избирательной комиссии;

5) сопоставлять результаты ручной и автоматизированной обработки информации;

6) требовать разъяснения действий у работников, эксплуатирующих комплексы средств автоматизации в соответствующей избирательной комиссии;

7) следить за обязательным документированием фактов выполнения действий, предусмотренных регламентами и планами соответствующих избирательных комиссий (записями в журнале, актами, компьютерными распечатками, заверенными подписями членов группы контроля);

8) привлекать к своей работе экспертов и специалистов в области автоматизированных систем обработки информации по запросу руководителя группы контроля;

9) обращаться в соответствующий информационный центр с предложениями и замечаниями.

В случае выявления неправомерных действий (бездействия) и других нарушений работников, эксплуатирующих комплексы средств автоматизации в соответствующей избирательной комиссии, группа контроля незамедлительно информирует о них председателя соответствующей избирательной комиссии и вносит свои предложения по их устранению. Результаты проводимых группой контроля проверок отражаются в отчетной документации информационного центра.

Учитывая, что информационные ресурсы ГАС «Выборы» содержат персональные данные участников выборов и иную конфиденциальную информацию, доступ в помещение информационного центра избирательной комиссии наблюдателей и представителей средств массовой информации осуществляется по решению председателя или секретаря избирательной комиссии, согласованному с руководителем группы контроля.

Протоколы, сводные таблицы об итогах голосования, иные сводные документы, подготовленные в электронном виде с использованием ГАС «Выборы», приобретают юридическую силу с момента подписания электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц, после обязательной проверки в установленном порядке с помощью открытых ключей электронных цифровых подписей подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовился сводный электронный документ.

Члены избирательных комиссий, работники аппаратов избирательных комиссий, в том числе работники информационных центров избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, другие работники, принимающие участие в технологических процессах обработки информации, содержащейся в ГАС «Выборы», и имеющие право доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы», иные лица, неправомерно вмешивающиеся или предпринявшие попытку вмешательства в работу ГАС «Выборы», несут дисциплинарную, административную, уголовную или материальную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Нормативное правовое регулирование выборов в интересах национальной безопасности предусматривает  и другие механизмы недопущения фальсификации итогов голосования и результатов выборов.

Согласно пункту 9 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права  на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия обязана признать недействительными итоги голосования, во-первых - в случае, если допущенные при проведении голосования или установления итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, во-вторых - в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;  в-третьих, по решению суда.

В случаях признания выборов несостоявшимися или недействительными,  а также в случае выбытия кандидатов проводятся повторные выборы.

Статья 78 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» определяет основания для назначения повторных выборов Президента Российской Федерации: «Если выборы Президента Российской Федерации признаны несостоявшимися или недействительными, либо если на день проведения повторного голосования оба зарегистрированных кандидата, по которым назначено повторное голосование, сняли свои кандидатуры или выбыли по иным обстоятельствам, либо если при повторном голосовании ни один зарегистрированный кандидат не был избран на должность Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации назначает повторные выборы Президента Российской Федерации».

Повторное голосование проводится в случае, если в бюллетень было включено более двух кандидатов и никто из них не получил необходимое для избрания количество голосов избирателей. Повторные выборы отличаются от повторного голосования тем, что при их проведении совершается весь цикл избирательных действий, хотя, как правило, в сроки, сокращенные на 1/3. Повторное голосование является стадией одних и тех же выборов.

Исключительно важное значение для нормативного правового регулирования выборов в интересах национальной безопасности имеет положение пункта 4 статьи 78 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»: «При проведении повторных выборов Президента Российской Федерации кандидатами не могут быть вновь выдвинуты те кандидаты, действия (бездействие) которых послужили (послужило) основанием для признания общих выборов или выборов при повторном голосовании недействительными». Данная норма закона исключает возможность выдвижения и последующего избрания на должность Президента Российской Федерации лиц в связи с правонарушениями при проведении голосования и определении его итогов.

С учетом значимости формирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на началах законности и недопущения избрания в качестве депутатов российского Парламента лиц, избранных с массовыми нарушениями законодательства о выборах, представляется важным дополнить статью 84 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» частью 2 в следующей редакции: «При проведении повторных выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не допускается выдвижение и регистрация федеральных списков кандидатов политическими партиями, действия (бездействие) уполномоченных представителей которых послужили (послужило) основанием для признания выборов недействительными». Подобная мера позволит повысить ответственность руководства и членов политических партий за несоблюдение правил честной  политической конкуренции, предупредит возможные фальсификации итогов голосования и результатов выборов.

Законодательство, регулирующее организацию и проведение федеральных избирательных кампаний, запрещает опубликование (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов, в том числе размещение таких данных в сети Интернет, до момента окончания голосования на территории Российской Федерации. Учитывая размеры территории Российской Федерации и количество часовых поясов, данная мера, предусмотренная законодателем, направлена на то, чтобы информация о результатах выборов в определенной части страны не могла существенно повлиять на волеизъявление избирателей.

После окончания выборов осуществляется контроль за возвратом бюджетных средств, выделенных в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений.

Проведенное исследование нормативного правового регулирования организации и проведения выборов свидетельствует, что нормативные акты, регулирующие избирательный процесс, охватывают не только сами избирательные процедуры, но и распространяют свое действие на сферу обеспечения национальной безопасности. От того, насколько четко, однозначно и непротиворечиво осуществляется нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов, зависит и обеспечение национальной безопасности.


 

Выводы:

Таким образом, анализ института выборов в Российской Федерации и его  нормативного правового регулирования в интересах национальной безопасности позволяет сделать следующие основные выводы:

1.  В соответствии с конституционным законодательством выборы занимают особое место в системе современного народовластия Российской Федерации и носят полифункциональный характер. Выборы можно рассматривать в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации; высшей формы осуществления непосредственного народовластия; формы реализации конституционного права российских граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; формы реализации конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти  и органы местного самоуправления; процедуры формирования органов народного представительства. Выборы являются одним из важнейших способов легитимации государственной власти.

2. Как основа конституционного строя в сфере организации и функционирования государственной власти выборы являются объектом безопасности государства. Периодическое проведение выборов выступает гарантом своевременного воспроизводства институтов государственной власти и местного самоуправления и обеспечивает стабильность конституционного строя. Выборы служат индикатором доверия народа к власти. Выборы выступают альтернативой силовому сценарию завоевания государственной власти.

В то же время, в силу социально–политической значимости выборов, они являются объектом противоправных устремлений организованных преступных групп, террористических и иных экстремистских организаций и отдельных лиц, а также ряда иностранных государств и международных организаций, направленных на нанесение ущерба национальной безопасности Российской Федерации. Во всем  этом заключается социально-политический смысл выборов и их значение для обеспечения национальной безопасности.

3. Обеспечение национальной безопасности в  условиях выборов во многом зависит от качества нормативного правового регулирования организации и проведения выборов.

Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов оказывает целенаправленное управляющее воздействие на широкий спектр общественных отношений, складывающихся в ходе выборов. С помощью нормативного правового регулирования организации и проведения выборов государство устанавливает общие правила поведения, обязательные для всех участников избирательного процесса. Суть нормативного правового регулирования организации и проведения выборов заключается в том, чтобы посредством норм права обязывать, запрещать, дозволять или рекомендовать всем участникам избирательного процесса действия в интересах обеспечения стабильности конституционного строя, устойчивого воспроизводства и функционирования демократических институтов власти, реализации избирательных прав и свобод граждан. Содержание нормативного правового регулирования организации и проведения выборов выступает как внутреннее состояние, характеризующее избирательный процесс. Выражением содержания нормативного правового регулирования в данной сфере общественных отношений являются нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах о выборах.

Нормативное правовое регулирование организации и проведения выборов в Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, международными избирательными стандартами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями  Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами ЦИК России, законами и нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.

4. Сфера нормативного правового регулирования организации и проведения выборов в Российской Федерации охватывает не только общественные отношения, складывающиеся в ходе выборов, но и общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации. Составной частью обеспечения национальной безопасности в условиях выборов является нормативное правовое регулирование выборов в интересах национальной безопасности.

Нормативное правовое регулирование выборов в интересах национальной безопасности представляет собой создание предусмотренных нормативными правовыми актами условий и использование правовых гарантий, необходимых государству для осуществления деятельности в сфере национальной безопасности, связанной с организацией и проведением выборов.


 

Глава 2. ХАРАКТЕРИСТИКА НОРМАТИВНОЙ  ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ПРОЦЕССЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

2.1. Компетентные государственные органы и учреждения как субъекты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации

 

Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации  в ходе проведения избирательных кампаний во многом зависит от эффективной деятельности государственных органов и учреждений. Можно назвать их субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Все эти субъекты выступают от имени государства. В рамках компетенции они участвуют в решении разнообразных задач, связанных с обеспечением национальной безопасности, в том числе и в  условиях выборов. При реализации своих полномочий по предмету ведения субъекты  обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов активно взаимодействуют.  В то же время каждый уполномоченный субъект выполняет ряд свойственных только ему функций с использованием специфических сил и средств, форм и методов деятельности и, таким образом, участвует в обеспечении национальной безопасности в процессе организации  и проведения выборов. В соответствии с функциональным назначением субъекты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов могут быть наделены правом издавать нормативные правовые и правоприменительные акты.

Субъекты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов можно классифицировать на компетентные государственные органы (обладающие властными полномочиями) и компетентные учреждения (как правило, подобными полномочиями не наделены).

К числу компетентных государственных органов - субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов необходимо отнести Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности, избирательные комиссии, суды, органы прокуратуры, налоговые органы, органы юстиции, органы внутренних дел, органы Федеральной миграционной службы, органы Министерства иностранных дел Российской Федерации, органы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинские формирования и органы Министерства обороны Российской Федерации. В группу компетентных учреждений - субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов входят учреждения Центрального банка Российской Федерации, территориальные банки и филиалы Сберегательного банка Российской Федерации.

По территориальным пределам деятельности субъекты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов могут быть классифицированы на высшие  (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации), центральные (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Федеральная служба безопасности  Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная миграционная служба, Центральный банк Российской Федерации), региональные (органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, территориальные органы уполномоченных федеральных органов исполнительной власти – органы федеральной службы безопасности в субъектах Российской Федерации, управления (министерства) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, управления (министерства) по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, территориальные органы Министерства юстиции по субъектам Российской Федерации, территориальные налоговые органы, территориальные органы Федеральной миграционной службы, территориальные банки Сберегательного банка Российской Федерации, воинские формирования и территориальные органы Министерства обороны Российской Федерации, территориальные представительства  Министерства иностранных дел Российской Федерации) и местные (избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные и участковые комиссии, городские и районные органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, юстиции, прокуратуры, филиалы Сберегательного банка Российской Федерации и др.).

По объему  компетенции можно выделить: субъекты общей компетенции, определяющие направления деятельности государства по обеспечению национальной безопасности в условиях выборов, уполномоченные рассматривать не только вопросы организации и осуществления избирательного процесса, но и вопросы обеспечения национальной безопасности в рассматриваемой сфере (Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации), а также субъекты специальной компетенции (органы федеральной службы безопасности, избирательные комиссии, суды, органы прокуратуры, налоговые органы, учреждения и филиалы Центрального банка Российской Федерации и Сбербанка России, органы юстиции, органы внутренних дел, органы Федеральной миграционной службы, органы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органы Министерства иностранных дел Российской Федерации, воинские формирования и органы Министерства обороны Российской Федерации), осуществляющие деятельность по специальному предмету ведения.

В свою очередь, особенности правосубъектности позволяют выделить две группы субъектов специальной компетенции:  субъекты, содействующие обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов (избирательные комиссии, органы прокуратуры, суды, налоговые органы, учреждения Центрального банка Российской Федерации и филиалы Сбербанка России, органы юстиции, органы внутренних дел, органы Министерства иностранных дел Российской Федерации, органы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинские формирования и органы Министерства обороны Российской Федерации), и  субъекты, непосредственно обеспечивающие национальную безопасность в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации (органы федеральной службы безопасности).

Следует различать субъекты обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов и субъекты обеспечения безопасности выборов. Если деятельность  субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов направлена на защиту основ конституционного строя, государственного суверенитета и территориальной целостности в условиях выборов, проходящих в Российской Федерации, то деятельность субъектов обеспечения безопасности выборов носит локальный характер и направлена лишь на выявление, предупреждение и пресечение конкретных правонарушений в ходе отдельной избирательной кампании. Далеко не каждый субъект обеспечения безопасности выборов является субъектом обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов. Например, кандидаты на выборные должности, политические партии и их региональные отделения, службы безопасности кандидатов, объединения избирателей могут выступать в качестве субъектов обеспечения безопасности выборов, но субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов они не являются, поскольку не обладают соответствующими правомочиями, материальными ресурсами, правом издавать нормативные правовые и правоприменительные акты, легальной возможностью осуществлять меры принудительного характера.

Главенствующее место среди субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов занимает Президент Российской Федерации.

Президент осуществляет общее руководство подведомственными государственными органами, обеспечивающими национальную безопасность Российской Федерации в условиях выборов (ФСБ России, МВД России, ФМС России, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации).

Президент назначает пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Президент обладает правом законодательной инициативы в части реформирования избирательной системы  и системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. В пределах компетенции глава государства издает нормативные правовые акты, регламентирующие  определенные отношения  в сфере выборов в Российской Федерации. Так, в связи с отсутствием необходимого кворума и невозможностью принятия в этих условиях законов о выборах депутатов законодательных органов  государственной власти ряда субъектов Российской Федерации Президент Российской Федерации принимал меры по обеспечению конституционных прав граждан на участие в выборах. После образования в составе Российской Федерации новых субъектов Российской Федерации Президент принял меры по обеспечению избирательных прав граждан в части организации и проведения выборов, не урегулированных законодательством о выборах.

Президентом утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (до ее принятия действовала Концепция национальной безопасности Российской Федерации), представляющая собой официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. В Стратегии национальной безопасности сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации.

Президент вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в сфере выборов.

Глава государства обращается с Посланиями к Федеральному Собранию Российской Федерации, в которых формулируются приоритетные направления развития политической системы российского общества и пути совершенствования избирательного законодательства. Так, в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г., Президент Российской Федерации предложил принять меры по дальнейшему повышению уровня и качества народного представительства во власти:

  1. дать гарантии представительства избирателям, проголосовавшим за так называемые «малые» партии (партии, получившие от 5 до 7 процентов голосов);

  2. предоставить исключительное право выдвижения кандидатур руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации  только партиям, набравшим наибольшее число голосов на региональных выборах;

  3. отменить денежный залог на выборах всех уровней и освободить от сбора подписей политические партии, сумевшие набрать на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации более 5 процентов голосов либо создавшие фракции в более чем трети региональных парламентов;

  4. формировать Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти, и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Российской Федерации;

  5. поэтапно снизить минимальное количество членов организации, требуемое для регистрации новой политической партии;

  6. производить ротации руководящего партийного аппарата (одно и то же лицо не может занимать определенную руководящую должность в аппарате партии дольше определенного срока);

  7. усилить представительство политических партий и общественных организаций в представительных органах местного самоуправления, предоставить указанным органам возможность контролировать, а при необходимости - и отстранять от должности руководителей муниципалитетов;

  8. создать четко сформулированные гарантии освещения работы парламентских партий в государственных СМИ.

Представляется, что данные предложения Президента Российской Федерации направлены на демократизацию политической системы российского общества и укрепление доверия российских граждан к действующей власти.

Президент подписывает федеральные законы о выборах (обладает правом вето в отношении принятых Федеральным Собранием Российской Федерации федеральных законов о выборах).

Президент принимает меры по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации.

Президент принимает решения в пределах компетенции о совершенствовании системы субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов (путем реформирования, создания или ликвидации соответствующих субъектов). Президент принимает оперативные решения по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Президент контролирует деятельность подведомственных государственных органов, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации в условиях выборов.

Президенту принадлежит право назначать и освобождать от должности высших должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, непосредственно обеспечивающих национальную безопасность.

В соответствии с пунктом «ж» статьи 83 Конституции России Президент Российской Федерации  формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом.

Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности.

Представляется, что основными задачами Совета Безопасности в процессе организации и проведения выборов являются: обеспечение условий для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства; определение жизненно важных интересов личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, выявление внутренних и внешних угроз безопасности этих объектов в ходе избирательных кампаний, проходящих в Российской Федерации; разработка основных направлений стратегии развития государства и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в условиях выборов; подготовка предложений Президенту Российской Федерации для принятия главой государства решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности; подготовка решений по нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства, возникающих в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации; подготовка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности;
подготовка предложений Президенту Российской Федерации по реформированию существующих либо созданию новых субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации; решение иных задач в сфере обеспечения национальной безопасности, возникающих в ходе избирательных кампаний.

На уровне субъектов Российской Федерации реализацию конституционных полномочий главы государства осуществляют полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему.

Основными задачами полномочного представителя являются:
организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

В процессе организации и проведения выборов полномочный представитель: обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа, связанной с организацией и проведением выборов; вносит Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина; взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, связанных с организацией и проведением выборов.

Среди субъектов общей компетенции следует также выделить Федеральное Собрание Российской Федерации, которое:

принимает федеральные конституционные и федеральные законы, регламентирующие отношения в сфере национальной безопасности Российской Федерации;

принимает федеральные законы о выборах;

принимает участие в формировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами Государственной Думы. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации);

при наличии законных оснований может инициировать процедуру расформирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (для начала процедуры расформирования комиссий требуется обращение в суд группы численностью не менее 1/3 от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации);

обладает правом законодательной инициативы в части реформирования избирательной системы;

определяет правовой статус субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов;

направляет парламентские запросы и проводит парламентские слушания в связи с нарушениями законодательства о выборах в Российской Федерации;

проводит парламентские расследования;

совершенствует меры административного и уголовно-правового воздействия на правонарушителей в сфере выборов.

Собственными полномочиями по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов обладает каждая из палат Федерального Собрания Российской Федерации.

В составе Государственной Думы и Совета Федерации функционируют комитеты и комиссии, осуществляющие деятельность, направленную на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации (например, разработку и совершенствование конституционного и избирательного законодательства, законодательное обеспечение противодействия коррупции, терроризму, рассмотрение расходов федерального бюджета, направленных на обеспечение обороны и безопасности Российской Федерации). Каждая из палат Федерального Собрания, а также 1/5 членов  Совета Федерации или депутатов Государственной Думы вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в сфере выборов. Кроме того, отдельные депутаты могут направить запрос в федеральные органы исполнительной власти, участвующие в обеспечении национальной безопасности, или обратиться с вопросом к представителям соответствующих государственных органов и учреждений.

В целях изучения практики организации и проведения выборов, предотвращения, выявления и устранения нарушений избирательного законодательства, оценки действий уполномоченных органов и организаций по обеспечению безопасности и правопорядка в ходе подготовки и проведения выборов в ряде субъектов Российской Федерации Государственная Дума формирует специальные комиссии по изучению подготовки и проведения выборов и проверке соблюдения избирательного законодательства.

Существенными полномочиями в рассматриваемой сфере наделен Совет Федерации. Верхняя палата Федерального Собрания Российской Федерации назначает выборы Президента Российской Федерации и отрешает его от должности; назначает на должность судей высших судебных инстанций Российской Федерации (Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации), а также Генерального прокурора Российской Федерации. Совет Федерации готовит и рассматривает законодательные предложения, направленные на формирование системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров (в том числе, устанавливающих международные избирательные стандарты).

Правительство Российской Федерации как субъект общей компетенции:

осуществляет руководство подведомственными государственными органами, обеспечивающими национальную безопасность Российской Федерации в условиях выборов (Федеральная налоговая служба);

координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

обладает правом законодательной инициативы, а также дает заключение на законопроекты в сфере выборов и обеспечения национальной безопасности, требующие расходов федерального бюджета;

разрабатывает федеральный бюджет;

издает нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы оказания содействия избирательным комиссиям в организации и проведении выборов в Российской Федерации;

вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в сфере выборов;

организует разработку и реализацию государственных программ обеспечения отдельных видов национальной безопасности;

осуществляет финансовое обеспечение выборов в органы государственной власти Российской Федерации;

финансирует федеральные целевые программы развития избирательной системы Российской Федерации;

обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых к обеспечению национальной безопасности Российской Федерации в процессе организации и проведения выборов;

обеспечивает исполнение нормативных правовых актов, регламентирующие отношения в сфере выборов и обеспечения национальной безопасности;

контролирует деятельность подведомственных государственных органов, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации в условиях выборов. Исходя из полномочий Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности, можно выделить следующие направления контроля, осуществляемого Правительством Российской Федерации в данной сфере:

контроль за соблюдением российского законодательства в деятельности федеральных органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении национальной безопасности, и за  соответствием законодательству издаваемых ими правовых актов в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов личности в деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения национальной безопасности;

контроль за разработкой и реализацией мероприятий по обеспечению министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти, другими подведомственными ему органами национальной безопасности;

контроль за рациональным использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, которые выделяются федеральным органам исполнительной власти, участвующим в обеспечении национальной безопасности, из государственного бюджета Российской Федерации.

В системе субъектов общей компетенции, обеспечивающих национальную безопасность в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации, заметную роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательные органы государственной власти и высшие должностные лица субъектов Российской Федерации) предлагают кандидатуры для назначения членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, формируют избирательную комиссию субъекта Российской Федерации на основе предложений политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации, предложений представительных органов муниципальных образований, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации предыдущего состава, ЦИК России.

Органы законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в сфере выборов.

Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации обладают правом законодательной инициативы в части реформирования избирательной системы.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают участие в организации Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и осуществлении регистрации (учета) избирателей.

Депутаты законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов либо группа депутатов любой из избираемых палат численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов этой палаты вправе обратиться в суд о расформировании избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, окружной избирательной комиссии по выборам в  законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссии.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют необходимые меры по материальному и социальному обеспечению (в том числе по медицинскому, санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения) работников аппаратов избирательных комиссий.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации часть задач по обеспечению национальной безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. К их числу относятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; обеспечение экологической безопасности; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий. На основании данного конституционного положения органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в осуществлении целевых программ по борьбе с преступностью, разработке комплексных мер профилактики терроризма и экстремизма, повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, принимают соответствующие нормативные правовые акты, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, взаимодействуют с уполномоченными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, обеспечивают в пределах своих полномочий и территорий реализацию мер социальной и правовой защиты военного и гражданского персонала государственных органов и учреждений, связанных с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации. При высших должностных лицах субъектов Российской Федерации функционируют Советы безопасности и антитеррористические комиссии субъектов Российской Федерации.

Совет Безопасности субъекта Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений высшего должностного лица субъекта  Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности субъекта Российской Федерации, жизненно важных интересов личности и общества, соблюдения законности и правопорядка, проведения единой государственной политики в этих областях в пределах своей компетенции. В условиях выборов основными задачами Советов Безопасности субъектов Российской Федерации являются:

обеспечение условий для реализации высшим должностным лицом субъекта  Российской Федерации его конституционных полномочий по обеспечению соблюдения законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, организации взаимодействия органов государственной власти, расположенных на территории субъекта Российской Федерации в интересах обеспечения безопасности субъекта Российской Федерации;

выявление возможных угроз безопасности субъекту Российской Федерации и его населению в процессе организации и проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации;

подготовка предложений высшему должностному лица субъекта  Российской Федерации для принятия решений по вопросам обеспечения безопасности, соблюдения законности и правопорядка в ходе избирательной кампании;

подготовка предложений по координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и администраций муниципальных образований (городов, районов) в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности, соблюдения законности, правопорядка и оценка их эффективности;

изучение и анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью и коррупцией в субъекте Российской Федерации в процессе организации и проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации;

решение иных задач в сфере обеспечения безопасности, соблюдения законности и правопорядка в условиях выборов.

Совет Безопасности формирует и возглавляет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Антитеррористическая комиссия в субъекте Российской Федерации является органом, осуществляющим координацию деятельности на территории субъекта Российской Федерации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявлений.

В соответствии с Положением об Антитеррористической комиссии в субъекте Российской Федерации основными задачами антитеррористических комиссий в процессе организации и проведения выборов являются:

 а) координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации последствий его проявлений;

 б) участие в реализации на территории субъекта Российской Федерации государственной политики в области противодействия терроризму, а также подготовка предложений Национальному антитеррористическому комитету по совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области;

 в) мониторинг политических, социально-экономических и иных процессов в условиях избирательной кампании в субъекте Российской Федерации, оказывающих влияние на ситуацию в области противодействия терроризму;

 г) разработка мер по профилактике терроризма, устранению причин и условий, способствующих его проявлению, обеспечению защищенности объектов возможных террористических посягательств в процессе организации и проведения выборов, а также по минимизации и ликвидации последствий террористических актов, осуществление контроля за реализацией этих мер;

 д) анализ эффективности работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по профилактике терроризма в процессе организации и проведения выборов, а также минимизации и ликвидации последствий его проявлений, подготовка решений по совершенствованию этой работы;

 е) координация деятельности рабочих органов (антитеррористических комиссий), созданных при муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации, для осуществления мероприятий по профилактике терроризма в условиях выборов, минимизации и ликвидации последствий его проявлений;

 ж) организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями и организациями в области противодействия терроризму в процессе организации и проведения выборов;

 з) подготовка предложений по обеспечению социальной защиты лиц, осуществляющих борьбу с терроризмом и (или) привлекаемых к этой деятельности, а также по социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических актов в процессе организации и проведения выборов.

Руководителями антитеррористических комиссий в субъектах Российской Федерации по должности являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, осуществляющие также организационное и материально-техническое обеспечение деятельности комиссий. Антитеррористические комиссии осуществляют свою деятельность во взаимодействии с Национальным антитеррористическим комитетом, аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями. Состав антитеррористической комиссии (по должностям) определен Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму». Решения, принимаемые комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представители которых входят в состав комиссии, а также для органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Рассмотрев систему субъектов общей компетенции, обеспечивающих национальную безопасность в процессе организации и проведения выборов, акцентируем внимание на изучении субъектов специальной компетенции, поскольку именно они выполняют основной объем работы по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов всех уровней, а также осуществляют необходимые организационно-технические мероприятия, связанные с подготовкой и проведением избирательных кампаний.

В соответствии с законодательством Российской Федерации субъекты специальной компетенции в условиях выборов призваны решать следующие основные задачи:

  1. Противодействие возможным попыткам российских организованных  преступных групп,  террористических и иных экстремистских  организаций и отдельных лиц, а также представителей спецслужб и организаций иностранных государств продвижения своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в условиях выборов;

  2. Выявление, предупреждение и пресечение призывов к насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности России, к совершению массовых беспорядков, действиям, возбуждающим социальную, расовую, национальную, религиозную вражду, унижающим национальное достоинство, пропагандирующим исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности; агитации, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской либо схожей атрибутики или символики; избирательных технологий манипулятивного воздействия на общественное сознание;

  3. Выявление, предупреждение и пресечение финансовых злоупотреблений при формировании и использовании средств избирательных фондов; противоправных действий по подкупу избирателей; фактов зарубежного финансирования избирательных кампаний отдельных кандидатов и избирательных объединений, направленных на нанесение ущерба интересам национальной безопасности Российской Федерации;

  4. Содействие избирательным комиссиям в установленных законодательством формах (контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на проведение выборов; контроль за возвратом бюджетных средств, выделенных в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов или политических партий, зарегистрировавших списки кандидатов; контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств  избирательных фондов; проверка финансовых отчетов  кандидатов и политических партий; проверка достоверности представленных кандидатами сведений; проверка достоверности сведений об избирателях и их подписей в подписных листах; исполнение представлений избирательных комиссий);

  5. Обеспечение безопасности общественно-политических и иных массовых агитационных мероприятий;

  6. Обеспечение безопасности членов избирательных комиссий, контрольно-ревизионных служб, судей, а также их близких, если им оказывается сопротивление или угрожает опасность, а также оказание содействия кандидатам, зарегистрированным кандидатам в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, членам избирательных комиссий, представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности;

  7. Обеспечение информационной безопасности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации (ГАС) «Выборы».

2.2. Содержание нормативной правовой основы обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации

 

Изучение места и роли субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов было бы уместно осуществлять с позиций рассмотрения юридического аспекта (прежде всего, правовой основы) их организации и деятельности в обеспечении избирательного процесса.

Нормативная правовая основа какого-либо вида деятельности - это базовая, фундаментальная часть правового регулирования возникающих в ней или в связи с этой деятельностью общественных отношений. Правовое регулирование обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации осуществляется на уровне конституционных положений, федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, законодательных и подзаконных актов субъектов Российской Федерации.

По своей структуре нормативная правовая основа обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов представлена тремя основными  группами нормативных правовых актов:

- нормативными правовыми актами, определяющими общие принципы, функции и систему обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации;

- нормативными правовыми актами, устанавливающими гарантии законности прохождения избирательного процесса, свободной реализации избирательных прав,  а также обеспечивающими защиту демократических принципов и норм избирательного права;

- нормативными правовыми актами, регламентирующими правовой статус, задачи и возможные формы участия государственных (в том числе правоохранительных) органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации в ходе избирательного  процесса.

По юридической силе нормативную правовую основу обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов составляет совокупность законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.

К числу законодательных актов, определяющих общие принципы, функции и систему обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации, можно отнести: Конституцию Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. Главенствующую роль в иерархии нормативных правовых актов, составляющих правовую основу обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, занимает Конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.  Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (часть 1 статьи 15). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,  обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55). В соответствии с этими общими правовыми положениями и действуют субъекты обеспечения национальной  безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации. Приведенное конституционное положение также позволяет издавать законодательные акты, регулирующие отдельные вопросы защиты конституционного строя и обеспечения безопасности государства, имеющие отношение к выборам (например, федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении», «О военном положении» и другие).

Закон Российской Федерации «О безопасности» закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.

Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» определяются правовые и организационные основы противодействия экстремизму в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации, устанавливается юридическая ответственность за осуществление экстремистской деятельности.

Федеральный закон «О противодействии терроризму» устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации содержат предметы ведения субъекта Российской Федерации, гарантии прав и свобод человека и гражданина, основы организации государственной власти на территории субъекта Российской Федерации, положения об охране правопорядка и защите основ конституционного строя.

В группу законодательных актов, устанавливающих гарантии законности прохождения избирательного процесса, свободной реализации избирательных прав,  а также обеспечивающих защиту демократических принципов и норм избирательного права (в том числе, путем закрепления  юридической ответственности правонарушителей), входят Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (в ред. от 3 июня 2009 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. (в ред. от 3 июня 2009 г.) «О выборах Президента Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»; Федеральный закон от 18 мая 2005 г. (в ред. от 3 июня 2009 г.)  № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ответственность за нарушение порядка организации и проведения выборов установлена Уголовным кодексом Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (в ред. от 28 апреля 2009 г.) № 63-ФЗ, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (в ред. от 9 февраля 2009 г.) № 195–ФЗ, кодексами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Порядок рассмотрения судами жалоб в связи с нарушением избирательных прав граждан регулируется Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. (в ред. от 5 апреля 2009 г.) № 138–ФЗ.

Законодательные акты, регламентирующие правовой статус, задачи и возможные формы участия государственных (в том числе правоохранительных) органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации в ходе избирательного  процесса, включают: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. (в ред. от 26 декабря 2008 г.) «О милиции», Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. (в ред. от 25 декабря 2008 г.) «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «О федеральной службе безопасности» (в ред. от 25 декабря 2008 г.), Федеральный закон от 10 июля 2002 г. (в ред от 30 декабря 2008 г.) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».  Данная группа законодательных актов определяет общие и частные задачи субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов, устанавливает функции и полномочия указанных субъектов в процессе решения стоящих перед ними задач, закрепляет порядок использования ими специальных сил и средств, порядок подчиненности и подотчетности, формы взаимодействия с другими государственными органами и учреждениями, механизм контроля.

Отдельную группу составляют подзаконные нормативные правовые акты. Среди подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня, определяющих общие принципы, функции и систему обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации,  можно выделить: указы Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. (в ред. от 8 августа 2008 г.)  № 116 «О мерах по противодействию терроризму», Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 2008  г. (в ред. от 21 октября 2008 г.) № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена» и др.) и Постановления Правительства Российской Федерации (к примеру, Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июня 2007 г. № 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму»; Постановление Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2007 года № 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных» и др.).  

На уровне субъектов Российской Федерации общие принципы, функции и систему обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов закрепляют указы высших должностных лиц  субъектов Российской Федерации о мерах по противодействию терроризму на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, об утверждении Положений о Советах Безопасности и антитеррористических комиссиях субъектов Российской Федерации.

В число подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня, устанавливающих гарантии законности прохождения избирательного процесса, свободной реализации избирательных прав,  а также обеспечивающих защиту демократических принципов и норм избирательного права, входят Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 227 «Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»,  Указ Президента Российской Федерации от 17 июля 1996 г. № 1038 «О мерах по обеспечению конституционных прав граждан на участие в выборах законодательного (представительного) органа государственной власти Кемеровской области», Указ Президента Российской Федерации от 1 августа 1996 г. № 1134 «О мерах по обеспечению конституционных прав граждан на участие в выборах законодательного (представительного) органа государственной власти Сахалинской области», Указ Президента Российской Федерации от 29 февраля 2008  г. № 285 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края первого созыва», Указ Президента Российской Федерации от 29 февраля 2008  г. № 286 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва», Постановление Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1995 г. № 1242 «О Федеральной целевой программе развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» на 1996-2000 годы», Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 6 ноября 1997 г. «Об утверждении Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации» и др.

На региональном уровне данный блок подзаконных нормативных правовых актов представлен  указами (постановлениями) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации о мерах по обеспечению функционирования в субъектах Российской Федерации Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации и другими нормативными документами, в той или иной мере регламентирующими различные гарантии законности прохождения избирательного процесса, свободной реализации избирательных прав, а также обеспечивающими защиту демократических принципов и норм избирательного права. Примером могут служить Указ Главы Республики Коми от 28 марта 2006 г. № 37 «Об организации и осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории Республики Коми»; Указ Президента Республики Татарстан от 1 марта 2006 г. № УП-78  «О мерах по обеспечению функционирования в Республике Татарстан Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации»; Постановление Губернатора Курской области от 13 февраля 2006 г. № 76 «О мерах по реализации Положения о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории Курской области» и др.

Последнюю группу нормативных актов в структуре нормативной правовой основы обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов образуют подзаконные акты, регламентирующие правовой статус, задачи и возможные формы участия государственных (в том числе правоохранительных) органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации в ходе избирательного  процесса.

На федеральном уровне основной массив занимают нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 23 марта 1995 г.  (в ред. от 3 ноября 2004 г.) № 310 «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 4 июля 2001 г. (в ред. от 6 сентября 2008 г.) № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. (в ред. от 17 ноября 2008 г.) № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 7 июня 2004 г. ( в ред. от 21 октября 2008 г.) № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. (в ред. от 28 декабря 2008 г.) № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. (в ред. от 2 сентября 2008 г.) № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»), акты Правительства Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. (в ред. от 27 января 2009 г.) № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации») и акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации  (Постановление ЦИК Российской Федерации от 30 ноября 2001 г. № 144/1320-3 «О содействии Центральной избирательной комиссии, органов исполнительной власти, правоохранительных органов избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации в организации проведения выборов», Постановление ЦИК Российской Федерации от 25 апреля 2007 г.  (в ред. от 19 ноября 2008 г.) № 5/45-5 «О контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»  и др.).

Особое место в регулировании вопросов координации действий избирательных комиссий, правоохранительных и иных государственных органов и учреждений в процессе организации и проведения выборов в России принадлежит постановлениям Правительства Российской Федерации о содействии избирательным комиссиям - Постановлению Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. N 937 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Постановлению Правительства Российской Федерации от 13 января 2000 г. № 32 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации», Постановлению Правительства Российской Федерации  от 5 сентября 2003 г. № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации», Постановлению Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации».

Сравнительное правовое исследование данных постановлений Правительства Российской Федерации позволяет выделить несколько основных тенденций нормативного правового регулирования деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

  1. За период принятия соответствующих нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации (1999-2007 гг.) была усилена превентивная составляющая борьбы с противоправной агитационной деятельностью. В отличие от Постановлений Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. № 937 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 13 января 2000 года № 32 «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации», в которых речь шла только о пресечении противоправной агитационной деятельности (пункт 8 постановлений), подпункт «г» пункта 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 года № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» предписывает принятие мер по предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных агитационных материалов и их изъятию, установлению изготовителей и распространителей указанных материалов, источников их оплаты, а подпункт «в» пункта 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» предусматривает, кроме изложенного, выявление участников противоправной агитационной деятельности и своевременное направление материалов в суд.

  2. Расширен перечень субъектов противодействия противоправной агитационной деятельности и поставлены задачи противодействия экстремистской деятельности, в том числе возбуждающей социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду. В Постановлениях Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. № 937 и от 13 января 2000 года № 32 в качестве субъектов противодействия противоправной агитационной деятельности закреплены Министерство внутренних дел Российской Федерации и ФСБ России. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 года № 555 (пункт 9) в перечень уполномоченных государственных органов дополнительно включены Министерство юстиции Российской Федерации и Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (в пункте 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 589 - Федеральная регистрационная служба и Федеральная служба по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия). В Постановлениях Правительства о содействии избирательным комиссиям, принятых в 2003 и 2007 гг., выделено  направление противодействия экстремистской агитационной деятельности.

  3. Особенностью Постановлений Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 года № 555 и от 17 сентября 2007 года № 589  является наличие рекомендаций Центральному банку Российской Федерации (его территориальным учреждениям) и Сберегательному банку Российской Федерации (его филиалам) откомандировывать специалистов для работы в составе контрольно-ревизионных служб при соответствующих комиссиях, а также отсутствие сроков откомандирования специалистов соответствующих государственных органов и учреждений в контрольно-ревизионные службы.

  4. Вырос объем и повысилось качество содержания нормативного материала. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» впервые устанавливаются гарантии обеспечения равной возможности прибытия к месту голосования в труднодоступных и отдаленных местностях членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса, а также наблюдателям с членами участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса для проведения голосования. В комментируемом Постановлении Правительства Российской Федерации о содействии избирательным комиссиям также впервые закреплены гарантии реализации избирательных прав лиц с ограниченными возможностями (подпункт «в» пункта 26). В подпункте «а» пункта 22, подпункте «и» пункта 26 данного Постановления Правительства Российской Федерации уделено повышенное внимание проблеме составления и уточнения списков избирателей, в пункте 4 появилось предписание уполномоченным государственным органам обеспечить содействие в передаче данных протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования в вышестоящие избирательные комиссии по техническим каналам связи.

  5. В нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации о содействии избирательным комиссиям, принятых  в 1999 и 2000 гг., присутствует правовой материал, непосредственно не относящийся к предмету нормативного регулирования. Например, Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. № 937 (пункт 18) определяло необходимость разработки комплекса мер по правовому обучению избирателей на 2000-2005 годы, а Постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 2000 года № 32 (пункт 18) устанавливало обязанность полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Чеченской Республике обеспечить координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по оказанию содействия избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов на территории Чеченской Республики. Построение нормативного материала в  Постановлениях Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 года № 555 и от 17 сентября 2007 года № 589 является более однородным.

  6. Сфера действия указанных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации постепенно расширялась. Так, Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 г. № 937 и от 13 января 2000 года № 32 не предполагали разработки органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации комплекса организационно-технических мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, и обеспечения их выполнения. Целесообразность подобной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации закреплена в пункте 20 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2003 года № 555 и пункте 28 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 года № 589.

Ведомственные нормативные правовые акты других субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов (Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной налоговой службы) издаются, как правило, в виде приказов, которые регламентируют организацию и формы участия в деятельности по обеспечению законности и национальной безопасности в ходе конкретных избирательных кампаний. Компетентные органы издают их в пределах своих полномочий в соответствии с действующим российским законодательством. (В качестве примера можно привести Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 28 сентября 2007 г. № 153/7 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 21 февраля 2005 г. № 108 «Об объявлении Соглашения о взаимодействии Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации», Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 26 сентября 2007 г. № 835 «О порядке исполнения органами внутренних дел Российской Федерации представлений избирательных комиссий», Приказ Министра внутренних дел Российской Федерации от 25 октября 2006 г. № 846 «Об утверждении Типового положения о министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел по субъекту Российской Федерации», Приказ Федеральной налоговой службы от 10 августа 2007 г. № ММ-3-04/474 «Об организации работы по оказанию содействия Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в проверке достоверности сведений о размере и об источниках доходов, имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах, представляемых кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва» и др.).

На уровне субъектов Российской Федерации главенствующую роль среди подзаконных актов, регламентирующих правовой статус, задачи и возможные формы участия государственных (в том числе правоохранительных) органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации в ходе избирательного  процесса, играют постановления высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (реже - указы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации) о мерах по содействию избирательным комиссиям в  организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации, депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, а также постановления избирательных комиссий субъектов Российской Федерации о контрольно-ревизионных службах при  избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, при окружных избирательных комиссиях по выборам депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, при избирательной комиссии муниципального образования; о мерах по обеспечению безопасности информации, обрабатываемой в ГАС «Выборы» в избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и др.

Все перечисленные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации, функционируют как единая взаимосвязанная система.

Помимо рассмотренных вопросов правового регулирования основополагающее значение для нормативной правовой основы обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов имеют юридические ограничения, определяющие пределы государственно-властного вмешательства в сферу общественных отношений, возникающих в связи с организацией и проведением выборов в Российской Федерации. Согласно пункту 12 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вмешательство государственных органов, их должностных лиц, организаций и граждан в деятельность избирательных комиссий запрещается. Подобного рода деятельность является незаконной и влечет за собой юридическую ответственность.

Участие уполномоченных правоохранительных органов в обеспечении национальной безопасности в условиях избирательного процесса тоже имеет свои пределы. Статья 5 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» гласит: «Органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается... проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности».

Дополнительные гарантии политической нейтральности закреплены в отношении органов федеральной службы безопасности. Статья 2 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» запрещает создание и деятельность в органах федеральной службы безопасности политических партий, общественных движений, преследующих политические цели, а также ведение политической агитации и предвыборных кампаний.

В случае нарушения сотрудниками государственных (в том числе, правоохранительных) органов избирательных прав граждан или необоснованного вмешательства в деятельность избирательных комиссий руководитель соответствующего органа, прокурор или судья обязаны принять меры по восстановлению этих прав, возмещению причиненного ущерба и привлечению виновных к ответственности.

Нормативная правовая основа обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов строится с учетом необходимости защиты политических прав граждан России, строгого соблюдения установленной законом процедуры прохождения избирательного процесса, исключения возможности негативного воздействия на выборы изнутри и извне  в сочетании с приоритетом обеспечения на принципах законности национальной безопасности Российской Федерации.

2.3.  Нормативное правовое регулирование участия  компетентных  государственных органов и учреждений в обеспечении национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации

 

Стабильность конституционного строя, устойчивость функционирования институтов государственной власти и местного самоуправления, гарантированность избирательных прав и свобод граждан России сегодня в немалой степени предопределяется содержанием и характером нормативного правового регулирования деятельности компетентных государственных органов и учреждений по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации представляет собой сложное социально–политическое явление, включающее в себя объекты защиты, источники посягательств, угрозы и способы защиты применительно к организации и проведению выборов.

Важное значение для деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов имеют установленные нормативными правовыми актами объекты защиты и их качественные характеристики.

В ходе выборов возникают угрозы и совершаются противоправные посягательства в отношении работников и специалистов избирательных комиссий, кандидатов и их доверенных лиц, уполномоченных представителей кандидатов и политических партий по финансовым вопросам, судей, рассматривающих избирательные споры, наблюдателей (иностранных и международных наблюдателей), представителей средств массовой информации, избирателей. В качестве материально–технических объектов защиты могут выступать: помещения, транспорт, средства связи, избирательная документация, программно-технические средства, подсистемы связи и передачи данных, информационные ресурсы  избирательных комиссий (ГАС «Выборы» и ее фрагменты), помещения общественных приемных и избирательных штабов кандидатов, политических партий,  здания и сооружения, предназначенные для проведения агитационных мероприятий, места массового скопления избирателей.

Выбор того или иного объекта защиты зависит от источников посягательств и коррелирующих им угроз национальной безопасности, возникающих в процессе организации и проведения выборов.

Источники посягательств в сфере организации и проведения выборов представляется возможным подразделить на две основные группы: внутренние и внешние источники посягательств.

Внутренними источниками посягательств в сфере организации и проведения выборов являются отдельные должностные лица, заинтересованные в разработке и принятии нормативных правовых актов, противоречащих Конституции и федеральным законам (в том числе, о выборах), не исполняющие судебные решения о приведении в соответствие федеральному законодательству указанных нормативных правовых актов; коррумпированные должностные лица избирательных комиссий, госслужащие и сотрудники правоохранительных органов, оказывающие содействие в организации и проведении выборов; преступные группы, стремящиеся к продвижению своих кандидатов на выборные должности в органы государственной власти и местного самоуправления; незаконные вооруженные формирования и организации, осуществляющие террористическую деятельность на территории России; действующие в Российской Федерации общественные и религиозные объединения, СМИ, а также отдельные лица, ставящие целью подготовку и осуществление экстремистской деятельности в условиях  выборов.

Внешними источниками посягательств в данной сфере выступают спецслужбы и организации некоторых иностранных государств, конспиративно инициирующие и активно поддерживающие деятельность «прозападных» (лоббирующих интересы Запада) партий, сепаратистских, национал-радикальных, экстремистских движений и организаций на территории России.

Как уже отмечалось, в предвыборный период и в ходе избирательных кампаний возникают внутренние и внешние угрозы национальной безопасности, воздействие которых способно повлечь нарушение избирательных прав граждан, интересов общества, утрату многонациональным народом России суверенитета, ослабление основ конституционного строя.

Высокая степень общественной опасности этих угроз вызывает необходимость адекватного реагирования субъектов обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов и применения соответствующих способов защиты.

Представляется, что способ защиты можно определить как образ действий субъектов обеспечения национальной безопасности, используемый ими для выявления, предупреждения, пресечения и локализации угроз, возникающих в процессе организации и проведения выборов.

В силу в большинстве случаев скрытого характера угроз, возникающих в ходе выборов, особую роль в обеспечении национальной безопасности на всех стадиях избирательного процесса играют органы федеральной службы безопасности.

Органы федеральной службы безопасности выступают в качестве субъекта, непосредственно обеспечивающего национальную безопасность в процессе организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Особенность правового положения органов федеральной службы безопасности в системе субъектов специальной компетенции заключается в том, что органы федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий постоянно осуществляют решение самостоятельных задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. В рамках совместной деятельности в условиях выборов органы федеральной службы безопасности сотрудничают с другими субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов.

В связи с этим нормативные правовые акты позволяют разграничить способы защиты на: самостоятельную деятельность органов федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов и обеспечение национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов совместно с другими субъектами.

Правовая основа совместной деятельности органов федеральной службы безопасности с другими субъектами по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов определена статьей 15, пунктами «д», «е», «о» статьи 12  Федерального закона «О федеральной службе безопасности», пунктами 6, 20, 20.1, 28 и 35 раздела III Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, а также межведомственными подзаконными нормативными правовыми актами. Совместная деятельность по обеспечению национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов охватывает:

- координацию, техническое и физическое обеспечение безопасности организации и проведения выборов;

- содействие избирательным комиссиям;

- участие в работе контрольно–ревизионных служб при избирательных комиссиях;

- обеспечение информационной безопасности системы ГАС «Выборы» и ее сетей;

- обеспечение безопасности проводимых в ходе выборов общественно–политических и иных массовых агитационных мероприятий;

- разработку и осуществление мер по борьбе с коррупцией госслужащих и должностных лиц, обеспечивающих организацию и проведение выборов;

- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, связанных с попытками отмывания денежных средств в ходе выборов;

- выявление, предупреждение и пресечение попыток российских организованных  преступных групп,  террористических и иных экстремистских  организаций и отдельных лиц, а также представителей спецслужб и организаций иностранных государств использовать избирательные кампании для продвижения своих кандидатов в органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в условиях выборов, оказания воздействия на органы государственной власти, а также дестабилизации обстановки в период подготовки и проведения выборов;

- выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие готовящихся преступлений террористического характера, связанных с выборами.

Особым элементом совместной деятельности органов федеральной службы безопасности с другими субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов является институт прикомандирования.

В целях решения задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации военнослужащие органов федеральной службы безопасности могут быть прикомандированы к государственным органам, предприятиям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности с согласия их руководителей в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, с оставлением их на военной службе. Так, в соответствии с Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (статья 60), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»  (статья 71) и «О выборах Президента Российской Федерации» (статья 65) сотрудники федеральной службы безопасности на период выборов Президента России и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания прикомандировываются в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Осуществляется также формирование аппарата прикомандированных сотрудников в других избирательных комиссиях.

Органы федеральной службы безопасности могут использовать возможности других сил обеспечения безопасности Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и нормативными актами Президента Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» «государственные органы, а также предприятия, учреждения и организации обязаны оказывать содействие органам  федеральной службы безопасности в осуществлении возложенных на них обязанностей».

Учитывая объем, характер, специфику полномочий и затратность решаемых задач, обеспечение национальной безопасности в условиях избирательного процесса, как правило, является результатом совместной деятельности всех субъектов специальной компетенции: избирательных комиссий, органов федеральной службы безопасности, органов внутренних дел, органов Федеральной миграционной службы, органов прокуратуры, судов, налоговых органов, органов юстиции,   органов Министерства иностранных дел, органов Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, воинских формирований и органов Министерства обороны Российской Федерации.

Особое значение в предвыборный период имеет нормативное правовое регулирование деятельности компетентных государственных органов, связанной с  регистрацией (учетом) избирателей. Регистрация избирателей базируется на данных регистрирующих органов о количественном и качественном составе постоянно проживающих, прибывших на жительство или убывших в другие местности гражданах Российской Федерации. Как показала практика выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и выборов Президента Российской Федерации 2008 г., «проблемными»  категориями при составлении и уточнении  списков избирателей являются граждане Российской Федерации, уволенные с военной службы по призыву, а также впервые голосующие избиратели. В соответствии с федеральным законодательством, регулирующим право граждан Российской Федерации на выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, призыв гражданина на военную службу является основанием для снятия его с регистрационного учета по месту жительства. Но в большинстве случаев данная категория граждан с регистрационного учета по месту жительства по призыву не снимается. Они исключаются из числа избирателей по месту их жительства на основании сведений военных комиссариатов. Вместе с тем информацией об увольнении гражданина с военной службы ни военные комиссариаты, ни органы ФМС не обладают.

Похожая проблема возникает у впервые голосующих избирателей. До принятия изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2005 году органы, осуществляющие выдачу (замену) документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, не обязаны были предоставлять главам местных администраций информацию о гражданах, получивших паспорт Российской Федерации по достижении ими возраста 14 лет. В результате данные об этих категориях российских граждан не в полном объеме содержатся в Регистре и списках избирателей.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны оказывать необходимое содействие органам местного самоуправления и избирательным комиссиям при регистрации (учете) избирателей и уточнении сведений о зарегистрированных избирателях. В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации», органы министерства обороны, министерства внутренних дел, министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министерства иностранных дел, федеральной службы исполнения наказаний, федеральной службы безопасности и ряда других государственных органов в пределах установленной компетенции обеспечивают представление сведений для составления и уточнения списков избирателей.

На основании пункта 22 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 Федеральная миграционная служба должна обеспечить направление в 3-дневный срок уведомления о регистрации гражданина по новому месту жительства в орган регистрационного учета граждан Российской Федерации по прежнему месту жительства гражданина для снятия его с регистрационного учета, если гражданин не снялся с регистрационного учета по прежнему месту жительства. В целях уточнения списков избирателей органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления представляют в избирательные комиссии сведения о фактах смерти граждан Российской Федерации.

Пункт 4 указанного Постановления Правительства Российской Федерации  предписывает перечисленным выше органам исполнительной власти в порядке и сроки, установленные статьей 13 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и статьей 25 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» обеспечивать содействие образованию избирательных участков. В пункте 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 на компетентные государственные органы  (органы министерства обороны, министерства внутренних дел, министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министерства иностранных дел, федеральной службы исполнения наказаний, федеральной службы безопасности) возлагается обязанность обеспечить избирательные права граждан, проходящих службу в соответствующих органах и воинских частях, а также проживающих на территории расположения воинских частей (по подчиненности).

На стадии формирования избирательных комиссий органы федеральной службы безопасности совместно с органами внутренних дел и МИД России проверяют наличие в составе комиссий лиц, имеющих гражданство иностранного государства, либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; имеющих неснятую и непогашенную судимость; утративших свои полномочия в результате расформирования комиссий,  а также лиц, подвергнутых в судебном порядке наказанию за нарушения законодательства о выборах. Согласно статье 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» судебные решения по гражданским делам особого производства, обвинительные приговоры либо постановления судов по делам из административно–правовых отношений, связанных с выборами, влияют на порядок формирования избирательных комиссий и сроки полномочий их должностных лиц. В случае назначения указанных лиц в состав избирательной комиссии компетентные государственные органы информируют председателя соответствующей комиссии о необходимости прекращения полномочий данных членов комиссии. Все это напрямую затрагивает законность избирательного процесса, соблюдение членами комиссий избирательных прав граждан и, в конечном счете, отвечает интересам национальной безопасности.

Формирование участковых избирательных комиссий за пределами территории Российской Федерации обеспечивают согласно части 5 статьи 21 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и пункту 5 статьи 15 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» Министерство обороны и Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Необходимость проверки  сведений о кандидатах (списков кандидатов) на стадии их выдвижения и регистрации обусловливает участие компетентных государственных органов и учреждений в деятельности контрольно-ревизионных служб при  избирательных комиссиях. Пункт 20 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» предписывает  Министерству внутренних дел, Министерству юстиции, Министерству по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службе безопасности и иным государственным органам откомандировывать специалистов по запросам  соответствующих избирательных комиссий для работы в контрольно–ревизионных службах при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. Там же содержится рекомендация Центральному банку Российской Федерации, главным управлениям (национальным банкам) Центрального банка Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, Сберегательному банку Российской Федерации откомандировывать по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации специалистов для работы в составе контрольно–ревизионных служб при соответствующих комиссиях.

В ходе избирательной кампании по проведению выборов Президента Российской Федерации 2008 г. в состав Контрольно-ревизионной службы при ЦИК России вошли члены Комиссии с правом решающего голоса (6 человек), работники Аппарата Комиссии (7 человек), а также руководители и специалисты государственных органов и учреждений, в том числе МВД России (9 человек), ФНС России (2 человека), Минфина России (4 человека), Банка России (1  человек), Сбербанка России (1 человек), ФСБ России (2 человека), ФМС России (1 человек), Минюста России (2 человека), иных органов и организаций (11 человек). По сравнению с выборами Президента Российской Федерации 2004 г. в состав Контрольно-ревизионной службы при ЦИК России впервые были привлечены сотрудники Федеральной миграционной службы, МЧС России, Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия.

Количество членов контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации колеблется от 7 (Агинский Бурятский и Ненецкий автономные округа) до 30 человек (Смоленская и Ярославская области) и в среднем составляет около 17 человек. Всего в региональных контрольно-ревизионных службах в период выборов Президента Российской Федерации работало 1504 человека, что на 154 человека больше, чем в период предыдущих выборов Президента Российской Федерации в 2004 году. Для выполнения возложенных на контрольно-ревизионные службы задач образовывались рабочие группы.

Целью совместной работы компетентных государственных органов является недопущение проникновения представителей организованных преступных групп, террористических и иных экстремистских сил, спецслужб  и организаций иностранных государств в органы государственной власти и местного самоуправления. Субъектами обеспечения национальной безопасности в процессе организации и проведения выборов должна проводиться работа по выявлению, предупреждению и пресечению подкупа избирателей, использования преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, подделки подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов), заверения заведомо подделанных подписей (подписных листов), сбора подписей избирателей в запрещенных местах, а также лицами, которым участие в этом запрещено законом. Ответственность за данные правонарушения установлена статьями 5.16, 5.45, 5.46, 5.47 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом информации, полученной избирательными комиссиями от правоохранительных органов, принимаются решения об отказе в регистрации или отмене регистрации кандидатов, избирательных объединений, ставящих целью нанесение ущерба национальной безопасности, представляющих интересы организованных преступных групп, спецслужб и организаций иностранных государств.

Пункт 21 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 определяет требование Министерству внутренних дел, Министерству обороны, Министерству юстиции, Федеральной миграционной службе по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации направлять специалистов для участия в проверке соблюдения порядка сбора подписей избирателей и оформления подписных листов, достоверности содержащихся в подписных листах сведений об избирателях и их подписей, поставленных в поддержку выдвижения федеральных списков кандидатов и кандидатов на должность Президента Российской Федерации.

Наряду с проверкой достоверности представленных кандидатами сведений о размере и об источниках доходов, имуществе и  обязательствах имущественного характера контрольно–ревизионные службы осуществляют контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на организацию и проведение выборов,  а также за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, проверяют финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений, контролируют возврат бюджетных средств.

Обеспечение прозрачности финансирования выборов, законности использования денежных средств кандидатами, избирательными объединениями, выявление, нейтрализация и пресечение преступных посягательств в процессе организации и проведения выборов требуют участия представителей органов федеральной службы безопасности и органов внутренних дел в работе контрольно–ревизионных служб.

На основании материалов контрольно–ревизионных служб участники выборов, а также должностные лица кредитных организаций привлекаются к административной ответственности за непредоставление в установленный законом срок отчета, сведений об источниках и о размерах средств, перечисленных в избирательный фонд, и обо всех произведенных затратах на проведение избирательной кампании, а также за неполное предоставление таких сведений либо за предоставление недостоверных отчета (сведений) в соответствии со статьей 5.17  Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Статьей 5.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата (избирательного объединения). Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата (избирательного объединения) в крупных размерах образует состав преступления, предусмотренного статьей 141.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. За использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании наступает ответственность на основании статьи 5.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Ответственность за нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, установлена статьей 5.50 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По представлениям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, согласно пункту 5 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», правоохранительными органами совместно с другими органами исполнительной власти проводится проверка достоверности сведений о наличии у кандидатов в депутаты неснятой или непогашенной судимости, гражданстве иностранного государства, а также об их доходах и имуществе,  проверяется  достоверность сведений об организациях и лицах, внесших пожертвования в избирательные фонды политических партий и избирательных объединений. Данное законодательное положение детализируется в пунктах 7, 9, 24 и 25 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589. Так, Министерство внутренних дел совместно с другими правоохранительными органами представляет по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации сведения о наличии у кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и кандидатов на должность Президента Российской Федерации неснятых и непогашенных судимостей, в том числе судимости по уголовному закону иностранного государства за деяние, признаваемое преступлением в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации. Министерство иностранных дел Российской Федерации по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации представляет сведения о наличии у кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и у кандидатов на должность Президента Российской Федерации гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Федеральная миграционная служба, Федеральная налоговая служба и Федеральная регистрационная служба по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации обеспечивают проверку сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении добровольных пожертвований в избирательные фонды политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, их региональных отделений и избирательные фонды кандидатов, выдвинутых на должность Президента Российской Федерации, а также сообщают о результатах проверки в соответствующую избирательную комиссию. Министерство внутренних дел и Федеральная налоговая служба в пределах своей компетенции проверяют достоверность сведений о размере и об источниках доходов, имуществе и обязательствах имущественного характера, о ценных бумагах, в том числе об акциях и ином участии в капитале коммерческих организаций кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов и кандидатов на должность Президента Российской Федерации и их супругов.

В интересах национальной безопасности Российской Федерации детальной правовой регламентации подвержена деятельность компетентных государственных органов на стадии информирования избирателей и предвыборной агитации. Предписания статьи 62 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», статьи 56 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» содержат обязанность правоохранительных органов пресекать противоправную агитационную деятельность, а пункт 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации» конкретизирует эту обязанность применительно к Министерству внутренних дел, Федеральной регистрационной службе, Федеральной службе по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, а также Федеральной службе безопасности. Названные государственные органы должны принимать незамедлительные меры по пресечению экстремистской агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающей национальное достоинство,  пропагандирующей исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности; агитации с использованием пропаганды и публичного демонстрирования нацистской атрибутики или символики до степени их смешения.

Об актуальности противодействия экстремизму в связи с проведением федеральных избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. и выборам Президента Российской Федерации 2008 г. свидетельствует внимание Президента Российской Федерации к этой проблеме. Выступая 31  января 2007 г. на Коллегии ФСБ России, Президент Российской Федерации отметил: «Важно не только обеспечить законность и правопорядок, но и обезопасить  общество от попыток вброса в общественно-политическое поле идеологии экстремизма, национальной и конфессиональной нетерпимости». Глава государства подчеркнул, что эта работа должна вестись в соответствии с положениями Конституции.

Между тем, практика выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва указывает на  неоднократные примеры незаконного изъятия правоохранительными органами агитационных материалов. Так, из копии материалов дела № 3/7-116/07 по жалобе партии «СПС» на действия СУ при УВД по городскому округу Подольск и Подольскому муниципальному району в рамках уголовного дела № 94076, возбужденного по п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ, следует, что 8 ноября 2007 г. на складе ООО «Рео Принт» было зафиксировано нахождение печатной продукции с символикой данной партии в количестве 16 729 400 экземпляров (плакаты (формат АЗ) -2 969 000 экз., карманные календари - 10 261 000 экз., газеты - 3 499 400 экз.), которая постановлением следователя была признана вещественным доказательством и приобщена к уголовному делу. На действия следователя представителем партии «СПС» было подано ходатайство об исключении печатной агитационной продукции из числа вещественных доказательств и выдаче ее владельцу. Постановлением следователя от 16 ноября 2007 г. в удовлетворении ходатайства было отказано со ссылкой на то, что печатная продукция является вещественным доказательством и выдана быть не может. 22 ноября 2007 г. партия «СПС» обжаловала действия следователя в суд и постановлением Подольского городского суда Московской области от 26 ноября 2007 г. ее жалоба была частично удовлетворена. Действия следователя, выразившиеся в отказе возвратить партии предвыборную печатную продукцию, признаны незаконными и необоснованными. На начальника СУ при УВД по городскому округу Подольск и Подольскому муниципальному району возложена обязанность устранить допущенное нарушение.

6 ноября 2007 г. на основании протокола осмотра места происшествия следователем СУ при УВД Свердловского района г. Перми был изъят принадлежащий партии «СПС» агитационный печатный материал под названием «Проблема № 1» в количестве 302 000 экземпляров. Решением Свердловского районного суда г. Перми от 26 ноября 2007 г. действия должностных лиц УВД Свердловского района г. Перми по изъятию данного агитационного материала признаны незаконными, на названное УВД возложена обязанность возвратить материал уполномоченному представителю партии «СПС». Решение суда обращено к немедленному исполнению.

30 октября 2007 г. сотрудниками ОВД по Омскому району г. Омска был задержан автомобиль с печатным агитационным материалом партии под названием «Проблема № 1» в количестве 620 000 экземпляров. 13 ноября 2007 г. партия «СПС» обжаловала изъятие агитационного материала в прокуратуру Омской области и 14 ноября 2007 г. он был возвращен партии в полном объеме.

В ряде  случаев экстремистские посягательства в условиях выборов осуществляются с использованием сети «Интернет», в том числе путем атак на сайты зарегистрированных кандидатов. Так, с 10 по 13 февраля 2009 г. в результате хакерского взлома на сайте кандидата в депутаты Государственного Совета Республики Татарстан Н. Столяровой неизвестные в разделе «юмор» разместили карикатуры со свастикой. Избирательная комиссия обратилась в суд с заявлением об отмене регистрации данного кандидата в связи с осуществлением им экстремистской деятельности. Верховный Суд Республики Татарстан оставил заявление об отмене регистрации кандидата без удовлетворения, поскольку счел недоказанным факт размещения материалов на сайте с ведома Н. Столяровой.

Пункт 8 статьи 53 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет участие компетентных государственных органов в пределах своих полномочий в обеспечении безопасности проводимых  в ходе предвыборной агитации общественно-политических и иных публичных мероприятий. Согласно пункту 5 части 1 статьи 12 Федерального закона от 9 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия обеспечивается органами исполнительной власти или органами местного самоуправления совместно с организаторами мероприятия и органами внутренних дел. Организаторы агитационных публичных мероприятий несут ответственность за соблюдение установленных законодательством Российской Федерации требований, касающихся порядка проведения массовых акций, недопущения осуществления экстремистской деятельности, а также ее своевременного пресечения. Об указанной ответственности организаторы массовой акции до ее проведения предупреждаются в письменной форме органами внутренних дел. В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» запрещается проведение массовых мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам и объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; на путепроводах, железнодорожных магистралях, полосах отвода железных дорог, нефте- и газопроводах, высоковольтных линиях электропередач; на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; в пограничной зоне (если отсутствует специальное разрешение уполномоченных пограничных органов ФСБ).

Пункт 19 Постановления Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 589 определяет задачи Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, возникающие на стадии информировании избирателей и предвыборной агитации:

а) своевременное принятие надлежащих мер в отношении организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, редакций периодических печатных изданий, нарушивших требования Федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» при предоставлении эфирного времени и печатной площади избирательным комиссиям, политическим партиям, зарегистрировавшим федеральные списки кандидатов, а также зарегистрированным кандидатам на должность Президента Российской Федерации, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов на должность Президента Российской Федерации;

б) анализ содержания печатной, аудио- и аудиовизуальной продукции средств массовой информации, изготавливаемой и (или) распространяемой на территории Российской Федерации с целью определения ее соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о выборах.

В случае нарушения зарегистрированным кандидатом, политической партией правил проведения предвыборной агитации со злоупотреблением свободой массовой информации (агитация, содержащая призывы к насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности Российской Федерации, к совершению массовых беспорядков, к действиям, нарушающим равноправие граждан или возбуждающим социальную, расовую, национальную, религиозную вражду) избирательная комиссия обязана обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов). О фактах экстремистских призывов, а также о готовящихся террористических актах избирательные комиссии незамедлительно информируют органы федеральной службы безопасности и органы прокуратуры для принятия мер предупреждения, осуществления проверки сигналов, возбуждения уголовных дел при наличии достаточных оснований и производства расследования.

На стадии голосования и установления результатов выборов компетентные государственные органы принимают в соответствии с законом меры по выявлению, предупреждению и пресечению попыток нарушения председателем или членом комиссии установленного порядка подсчета голосов либо порядка обработки итогов голосования, определения результатов выборов, а также фальсификации итогов голосования и результатов выборов.

Подкуп избирателей влечет за собой административную ответственность по статье 5.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Незаконная выдача гражданину избирательного бюллетеня признается административным правонарушением на основании статьи 5.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий в соответствии со статьей 141 Уголовного кодекса Российской Федерации является преступлением. Ответственность за фальсификацию избирательных документов установлена статьей 142 Уголовного кодекса Российской Федерации. Нарушение председателем или членом комиссии установленного порядка подсчета голосов либо порядка обработки итогов голосования, определения результатов выборов образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Фальсификация итогов голосования влечет наказание  по статье 142.1 Уголовного кодекса Российской Федерации.

В связи с организацией голосования Министерство внутренних дел и Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий обеспечивают контроль за соблюдением пожарной безопасности в помещениях избирательных комиссий и помещениях для голосования, проводят проверки безопасности и антитеррористической защищенности объектов жизнеобеспечения и мест массового пребывания людей. Так, на выборах Президента Российской Федерации 2 марта 2008 г. для обеспечения охраны общественного порядка и соблюдения пожарной безопасности на избирательных участках было задействовано около 450 тысяч сотрудников органов внутренних дел и более 50 тысяч пожарных